Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης

Δικτυακός Τόπος Διαβουλεύσεων

• Σχόλιο του χρήστη 'TEE – Π.Τ. Κεντρικής & Δυτικής Θεσσαλίας' | 17 Δεκεμβρίου 2020, 12:32

  Μόνιμος Σύνδεσμος

  Προτάσεις για Αλλαγές στο Σύστημα Ανάθεσης και Εκτέλεσης Συμβάσεων Μελετών και Δημοσίων Έργων ΤΠΕ Η εμπειρία, έως πρόσφατα, δείχνει ότι τα δημόσια έργα Τεχνολογιών Πληροφορικής και Επικοινωνιών (ΤΠΕ) σχεδιάζονταν στη χώρα μας, πολλές φορές, με προχειρότητα, συχνά κοστολογούνταν αυθαίρετα, συχνά επικαλύπτονταν σε σημαντικό βαθμό και δεν αντανακλούσαν τις προτεραιότητες και τις πραγματικές ανάγκες των πολιτών και των φορέων. Με αποτέλεσμα τα δημόσια έργα ΤΠΕ συχνά καταλήγουν στο να μην αποδίδουν με επάρκεια και με αποτελεσματικότητα τις υπηρεσίες για τις οποίες δημιουργήθηκαν. Πολλά δημόσια έργα ΤΠΕ δεν συνοδεύονται από μια τυπική μελέτη. Η έννοια της μελέτης στα έργα ΤΠΕ έχει κατά κόρον ερμηνευθεί ως υποστήριξη της αναθέτουσας αρχής στις διαδικασίες των έργων από εξωτερικούς συμβούλους και πολλές φορές δεν έχει ουδεμία σχέση με τη μελέτη για ένα έργο, με συγκεκριμένους κανόνες, προδιαγραφές και παραδοτέα. Η έλλειψη θεσμικού πλαισίου οδηγεί τα έργα ΤΠΕ να προκηρύσσονται και να υλοποιούνται ως προμήθεια εξοπλισμού ή υπηρεσιών σύμφωνα με τον Κανονισμό Προμηθειών του Δημοσίου. Οι απαραίτητες μελέτες σχεδιασμού, που οφείλουν να προηγηθούν της υλοποίησης έργων πληροφορικής, έχουν ενσωματωθεί στα έργα πληροφορικής σαν ένα από τα παραδοτέα της πρώτης φάσης του έργου. Η έλλειψη προδιαγραφών που δεσμεύουν τους Αναδόχους για την εξασφάλιση της ποιότητας των μελετών εφαρμογής και η αμέλεια που επιδεικνύεται εξαιτίας του γεγονότος ότι το έργο θα υλοποιηθεί από τον ίδιο Ανάδοχο, οδηγούν στο να συντάσσονται συνήθως ελλιπείς μελέτες με ασαφείς προδιαγραφές. Πολλές φορές αυτή η κακώς νοούμενη «ευελιξία» κατά τη διάρκεια της υλοποίησης, χωρίς να έχει οριοθετηθεί το εύρος και οι τεχνικές προδιαγραφές του έργου, οδηγούσε σε συστήματα τα οποία δεν ικανοποιούσαν τελικά τις επιχειρησιακές ανάγκες των φορέων, σε καθυστερήσεις στην υλοποίηση των έργων μετά από πολλούς κύκλους επανασχεδιασμού και αλλαγών. Η πρόβλεψη της κατηγορίας 28 «συστημάτων πληροφορικής και δικτύων» στο αρ.2 του Ν.3316/2005 αποτέλεσε μια ελπίδα για την παραγωγή ποιοτικών μελετών και κατ’ επέκταση ποιοτικών έργων πληροφορικής και επικοινωνιών. Τι συμβαίνει όμως με τα υπόλοιπα τεχνικά δημόσια έργα; Στον κατασκευαστικό κλάδο, τα ζητήματα αυτά έχουν, σε ένα βαθμό, αντιμετωπιστεί καθώς δε νοείται να ξεκινήσει η κατασκευή ενός έργου, αν δεν προηγηθεί μελέτη που θα καταγράφει αναλυτικά τις προδιαγραφές του. Γιατί λοιπόν να θεωρείται αδιανόητο να ξεκινήσει η κατασκευή μιας γέφυρας χωρίς μελέτη που να περιγράφει τις λεπτομέρειες της κατασκευής της, ενώ η υλοποίηση ενός πληροφοριακού συστήματος να ξεκινά συχνά χωρίς προδιαγραφές; Το κόστος της μελέτης στα κατασκευαστικά έργα προεκτιμάται μέσω τύπων και το κόστος του έργου προϋπολογίζεται περιορίζοντας, σε ένα βαθμό, «λάθη» στην κοστολόγηση. Οι μελετητές δεσμεύονται από το θεσμικό πλαίσιο για τις προδιαγραφές των μελετών και οι κατασκευαστές γνωρίζουν το προϋπολογιζόμενο κόστος. Στα κατασκευαστικά έργα προβλέπεται διαχωρισμός μελέτης-κατασκευής μέσω της τήρησης Μητρώου Μελετητών, Μητρώου Εμπειρίας Κατασκευαστών και Μητρώου Εργοληπτικών Επιχειρήσεων. Ωστόσο για τα έργα ΤΠΕ δεν τίθεται κανένας περιορισμός για το ποιες εταιρείες μπορούν να τα υλοποιήσουν, καθώς και το τι προσόντα πρέπει να έχει το προσωπικό που διαθέτουν. Προτείνουμε λοιπόν ότι θα μπορούσε η εμπειρία στα κατασκευαστικά έργα να αποτελέσει βάση για τη μείωση των αποτυχιών στα έργα ΤΠΕ του δημοσίου. Επαναλαμβάνουμε ότι ο Ν. 3316/2005 περί μελετών αποτελούσε μια καλή αρχή αφού προέβλεψε την κατηγορία «Μελέτες Συστημάτων Πληροφορικής και Δικτύων», μια κατηγορία που όμως ποτέ δεν ενεργοποιήθηκε αφού δεν εκδόθηκαν απαραίτητες κανονιστικές πράξεις (Προεδρικά Διατάγματα / Υπουργικές Αποφάσεις). Αποτελέσματα των παραπάνω είναι ότι οι μικρο-μεσαίοι δημόσιοι φορείς (και κυρίως οι Δήμοι) στην Ελλάδα να αντιμετωπίζουν προβλήματα κατά την υλοποίηση έργων ΤΠΕ. Ως κύριες αδυναμίες – προβλήματα πολλές φορές εμφανίζονται: (1) η υπέρβαση του αρχικού προϋπολογισμού των έργων, (2) η μη τήρηση των προθεσμιών και (3) η ποιότητα των παρεχόμενων συστημάτων να είναι υποδεέστερη των όποιων αρχικών προδιαγραφών (που πολλές φορές δεν υπάρχουν). Θα τονίσουμε, επιπρόσθετα, δύο βασικά αίτια των προαναφερόμενων αδυναμιών. Πρώτον, οι λανθασμένες εκτιμήσεις κόστους των έργων ΤΠΕ. Οποιοσδήποτε φορέας προκηρύσσει ένα έργο ΤΠΕ χωρίς να ακολουθεί κανόνες για το πως θα κοστολογηθεί το έργο. Για το λόγο αυτό έχουν υπάρξει προκηρύξεις για websites δημοσίων φορέων με παρόμοιες προδιαγραφές αλλά με αποκλίσεις της τάξης των χιλ. ευρώ. Δεύτερον, η έλλειψη θεσμικού πλαισίου για τις προδιαγραφές έργων ΤΠΕ. Για το λόγο αυτό, πολλές προκηρύξεις δεν περιλαμβάνουν αναλυτικά προδιαγραφές και μέτρα ασφαλείας ή ελέγχου, γεγονός που αναγκάζει τις επιτροπές παραλαβής να παραλαμβάνουν ότι προέβλεπε μια ελλιπής διακήρυξη. Επιπρόσθετα, οι λόγοι αποτυχίας των έργων ΤΠΕ συνδέονται και με το έλλειμμα αξιοποίησης των επιστημόνων ΤΠΕ (Επιστημόνων και Μηχανικών ΤΠΕ, Μηχανικών Λογισμικού, Αναλυτών, Σχεδιαστών και Προγραμματιστών Λογισμικού κλπ.) στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Η ποσότητα του ανθρώπινου δυναμικού της χώρας μας στον κλάδο των ΤΠΕ θα έπρεπε να είναι ένα από τα συγκριτικά της πλεονεκτήματα, αφού ο αριθμός αποφοίτων σχολών ΤΠΕ Πανεπιστημιακού επιπέδου είναι τεράστιος για τα ελληνικά δεδομένα, λόγω της λειτουργίας περισσοτέρων από 40 σχετικών πανεπιστημιακών/πολυτεχνικών τμημάτων ΤΠΕ. Παρά το γεγονός αυτό, ο σχεδιασμός των έργων ΤΠΕ σε διάφορους φορείς - όπως π.χ. σε πολλούς Δήμους - να πραγματοποιείται πολλές φορές με βάση προτάσεις εξωτερικών «συμβούλων» αγνώστων προδιαγραφών ή «ιδέες» όσων δηλώνουν ότι έχουν σχέση με τις ΤΠΕ, χωρίς την εμπλοκή έστω ενός στελέχους που βεβαιωμένα να έχει σπουδάσει στην Επιστήμη της Πληροφορικής και στις Τεχνολογίες Επικοινωνιών. Το φαινόμενο αυτό, σε συνδυασμό με την πιθανή άγνοια των θεμάτων ΤΠΕ από τα πρόσωπα που λαμβάνουν τις αποφάσεις, οδηγεί συχνότατα σε προτάσεις έργων χωρίς καμία μελέτη, εκτός λογικής, αυθαίρετης κοστολόγησης, καταδικασμένα εκ των προτέρων σε αποτυχία. Είναι παράλογο για το απλούστερο δημόσιο έργο να απαιτείται υπογραφή/σύμφωνη γνώμη μηχανικού και για τα έργα και για τις μελέτες ΤΠΕ να μην υπάρχει καμία απολύτως προϋπόθεση ευθύνης από αρμόδιους επιστήμονες στο αντικείμενο των ΤΠΕ. Να τονίσουμε, τέλος, ότι ένα πολύ μεγάλο πλήθος νέων Επιστημόνων και Μηχανικών ΤΠΕ αναζητά εργασία και καταφεύγει για εργασία στο εξωτερικό (και αυτό συνεχίζεται να συμβαίνει και στις μέρες μας δηλαδή και μετά από την περίοδο της οικονομικής χρήσης). Επίσης, ένα μεγάλο πλήθος Επιστημόνων και Μηχανικών ΤΠΕ εργάζονται από απόσταση (με αδήλωτες στην εφορία μορφές εργασίας) παρέχοντας υπηρεσίες σε εταιρείες και φορείς του εξωτερικού. Με βάση τα παραπάνω, προτείνουμε στη Βίβλο του Ψηφιακού Μετασχηματισμού (ΒΨΜ): (1) Να προβλεφθεί η δημιουργία κατάλληλου νομοθετικού πλαισίου που να καθορίζει προδιαγραφές μελετών, δηλαδή τα παραδοτέα που θα παραδώσει ο μελετητής και να καλύπτει προδιαγραφές για μελέτες ανάπτυξης πληροφοριακών συστημάτων, ανάπτυξης ιστοτόπων, υλοποίησης δικτύων και για την παροχή δικτυακών υπηρεσιών συμφωνημένου επιπέδου (SLA). Είναι απαραίτητος ο καθορισμός «των ελάχιστων απαιτήσεων (προδιαγραφών) που θα πρέπει να πληροί η μελέτη, η κατασκευή, η συντήρηση και η επίβλεψη τηλεπικοινωνιακών εγκαταστάσεων και εγκαταστάσεων πληροφορικής». (2) Να οριστεί ο τρόπος υπολογισμού του κόστους των μελετών, με βάση τις λεγόμενες «προ-εκτιμώμενες αμοιβές». Αυτές μπορεί να προκύψουν από προσεγγιστικούς μαθηματικούς τύπους στους οποίους οι παράμετροι εισόδου δύναται να μετρηθούν πριν από την υλοποίηση του έργου. Ένας δημόσιος φορέας που προκηρύσσει μια μελέτη ενός έργου ΤΠΕ θα είναι υποχρεωμένος να κοστολογήσει τη μελέτη βάσει τύπου και ο ανάδοχος μελετητής θα προϋπολογίσει το κόστος ανάπτυξης του έργου βάσει των προδιαγραφών. Ο φορέας σε ύστερο χρόνο θα δημοπρατήσει τη μελέτη στο προϋπολογισθέν κόστος και οι υποψήφιοι εργολήπτες θα υποβάλουν προσφορές βάσει γνωστού κόστους και γνωστών προδιαγραφών. Θα μπορούσε για τον τρόπο εκτίμησης κόστους για έργα ΤΠΕ, να ληφθούν υπόψη επιστημονικά έγκυρες τεχνικές κοστολόγησης λογισμικού που εφαρμόζονται διεθνώς, τεχνικές που μπορούν να εφαρμοστούν μόνο από ειδικούς επιστήμονες και μηχανικούς λογισμικού. (3) Προτείνουμε τη δημιουργία πρότυπων τευχών προδιαγραφών για έργα ΤΠΕ με αναδόχους φορείς του δημοσίου τομέα. Τα τεύχη προδιαγραφών πρέπει να καταρτίζονται και να επικαιροποιούνται από επιτροπές (ένα μητρώο εξειδικευμένων στελεχών) που θα στελεχώνονται από Επιστήμονες και Μηχανικούς ΤΠΕ με εμπειρία στην σύνταξη προδιαγραφών μελετών και έργων ΤΠΕ. Οι προδιαγραφές θα λαμβάνονται υπόψη κατά την αξιολόγηση των προσφορών των υποψηφίων αναδόχων αλλά και κατά την παράδοση – παραλαβή των παραδοτέων των έργων από επιτροπές που θα στελεχώνονται από Επιστήμονες και Μηχανικούς ΤΠΕ. (4) Να οριστούν προϋποθέσεις εγγραφής μελετητών ΤΠΕ σε αντίστοιχο μητρώο. Πρέπει να καθοριστεί ποιος μπορεί να εκπονεί τις μελέτες και ποιος θα αναλαμβάνει την ευθύνη ενός πληροφοριακού συστήματος ή δικτύου, όπως αναλόγως ένας πολιτικός μηχανικός αναλαμβάνει την ευθύνη ότι μια γέφυρα δε θα καταρρεύσει εξαιτίας κακοτεχνιών. Και εδώ είναι προφανές ότι την ευθύνη αυτή θα πρέπει να έχουν μόνο επιστήμονες και μηχανικοί ΤΠΕ. (5) Εκτός από τη δημιουργία Μητρώου Μελετητών προτείνουμε τη δημιουργία Μητρώου Εμπειρίας Κατασκευαστών, Μητρώου Εργοληπτικών Επιχειρήσεων (για εταιρείες ΤΠΕ με πελάτη το Δημόσιο) καθώς και Μητρώου Επιβλεπόντων έργων ΤΠΕ. Πρέπει να διασφαλίζεται ότι οι εταιρείες ΤΠΕ που αναλαμβάνουν μελέτες- έργα ΤΠΕ με πελάτες φορείς του Δημοσίου έχουν τις βασικές προϋποθέσεις για να υλοποιήσουν τις υποχρεώσεις τους με ποιότητα και αποτελεσματικότητα, κυρίως σε ό,τι αφορά στο αναγκαίο προσωπικό Επιστημόνων και Μηχανικών ΤΠΕ που πρέπει να απασχολούν. Είναι απαραίτητη η σύσταση μητρώου εργοληπτών έργων ΤΠΕ και ο καθορισμός ελάχιστων απαιτήσεων στελέχωσης, όσων αναλαμβάνουν έργα ΤΠΕ, κατά το πρότυπο των άλλων δημοσίων έργων. (6) Προτείνουμε τη δημιουργία ενός ενιαίου μητρώου αξιολογητών για όλα τα έργα ΤΠΕ και τη διασφάλιση της συμμετοχής Επιστημόνων ΤΠΕ στις επιτροπές διαγωνισμών, στις επιτροπές παραλαβής και στις επιτροπές παρακολούθησης έργων ΤΠΕ. (7) Σωστά κατά τη γνώμη μας στη ΒΨΣ διαπιστώνεται η ανάγκη για την υιοθέτηση σύγχρονων, ευέλικτων και αποδοτικών διαδικασιών ανάπτυξης εφαρμογών και συστημάτων (agile) για το σχεδιασμό, την υλοποίηση και την προμήθεια έργων και υπηρεσιών ΤΠΕ. Στηρίζουμε και ενθαρρύνουμε το σχεδιασμό και την υλοποίηση in-house (από φορείς του Δημοσίου) έργων ΤΠΕ. Επίσης ενθαρρύνουμε την υλοποίηση έργων μικρής κλίμακας στα οποία οι εταιρείες πληροφορικής/ΤΠΕ και το δημόσιο (ως πελάτης) να παρακινούνται να ακολουθούν σύγχρονες, ευέλικτες (agile) διαδικασίες ανάπτυξης και να υιοθετούν πρακτικές της ευέλικτης διαχείρισης έργων πληροφορικής (agile software project management). (8) Θα πρέπει να ενθαρρυνθεί με οικονομικά κίνητρα και με κάθε τρόπο, η πρόσληψη, η απασχόληση και η αξιοποίηση ικανών και έμπειρων Επιστημόνων και Μηχανικών ΤΠΕ σε θέσεις στελεχών του δημοσίου τομέα, όπως και του ιδιωτικού τομέα. (9) Θα πρέπει να καταργηθεί κάθε «παράθυρο» προσλήψεων μη πτυχιούχων/διπλωματούχων ΤΠΕ σε μόνιμες θέσεις Πληροφορικής στον ευρύτερο δημόσιο τομέα.