Αρχική Δημόσια Διαβούλευση για το σχέδιο νόμου «Εκσυγχρονισμός της Χωροταξικής και Περιβαλλοντικής νομοθεσίας»Άρθρο 16 – Πεδίο εφαρμογής – Τροποποίηση του άρθρου 2 του ν. 4546/2018Σχόλιο του χρήστη Παύλος Ελευθεριάδης | 31 Αυγούστου 2020, 14:22
  • Σχόλιο του χρήστη 'Παύλος Ελευθεριάδης' | 31 Αυγούστου 2020, 14:22

    Aγαπητοί Κύριοι, Είμαι Καθηγητής Νομικής και δικηγόρος στην Αγγλία. Έχω μακρά εμπειρία στο δημόσιο και χωροταξικό και περιβαλλοντικό δίκαιο στην Αγγλία. Πιστέυω ότι τα παρακάτω σχολιά μου θα μπορούσαν να βελτιώσουν το υπό διαβούλευση σχέδιο νόμου. Ο ΘΑΛΑΣΣΙΟΣ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ Ο θαλάσσιος χωροταξικος σχεδιασμός είναι μια μεταρρύθμιση στρατηγικής σημασίας για την Ελλάδα. Θα επιτρέψει α) την ορθολογική και βιώσιμη ανάπτυξη των θαλάσσιων ζωνών της χώρας, β) την καλύτερη προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος μετά από δεκαετίες σοβαρής περιβαλλοντικής επιβάρυνσης και γ) την απρόσκοπτη ανάπτυξη μεγάλης κλίμακας επενδύσεων σε ανανεώσιμες πηγές ενέργειας στη θάλασσα. Οι προτεινόμενες αλλαγές πρέπει να κριθούν στα πλαίσια του θεσμικού πλαισίου για τη θάλασσα του δικαίου της ΕΕ, το οποίο εισήγαγε συγκεκριμένες και δεσμευτικές υποχρεώσεις προς τα κράτη να προχωρήσουν στον Θαλάσσιο Χωροταξικό Σχεδιασμό μέχρι τον Μάρτιο του 2021. Η Ελλάδα έχει υποχρέωση από την Οδηγία της ΕΕ 2014/89 «Περί Θαλάσσιου Χωροταξικού Σχεδιασμού» να προχωρήσει στην ολοκλήρωση του Θαλάσσιου Χωροταξικού σχεδιασμού των ελληνικών θαλασσών εως τον Μάρτιο του 2021. Η Οδηγία αυτή συμπληρώνει την Οδηγία 2008/56/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Ιουνίου 2008 «περί πλαισίου κοινοτικής δράσης στο πεδίο της πολιτικής για το θαλάσσιο περιβάλλον (Oδηγία-πλαίσιο για τη θαλάσσια στρατηγική)». Η Οδηγία εφαρμόστηκε στο ελληνικό δίκαιο με τον Ν. 3983/2011. H Οδηγία περί Θαλάσσιου Χωροταξικού Σχεδιασμού απαιτεί από τα κράτη μέλη να θεσπίσουν τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις ως τις 18 Σεπτεμβρίου 2016 (άρθρο 15(1)). Τα θαλάσσια χωροταξικά σχέδια που προβλέπει η Οδηγία πρέπει να θεσπιστούν το αργότερο εως την 31η Μαρτίου 2021 (άρθρο 15(3)). Ο Νόμος 4546/18 Η Οδηγία για τα Θαλάσσια Χωροταξικά Σχέδια μεταφέρθηκε στο ελληνικό δίκαιο με τον Νόμο 4546/18. Αρμόδια εθνική αρχή ορίζεται ο Υπουργός Ενέργειας και Περιβάλλοντος (άρθρο 14). Ο νόμος προβλέπει την κατάρτιση «Εθνικής Χωρικής Στρατηγικής για τον Θαλάσσιο Χώρο» με πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου μετά από εισήγηση του ΥΠΕΝ (άρθρο 16(2) ν. 454618) και «Θαλάσσιων Χωροταξικών Σχεδίων» με Υπουργικές αποφάσεις του ΥΠΕΝ (άρθρο 16(3) ν. 4546/18), υπό συγκεκριμένους όρους περιεχομένου και διαδικασίας. Ο Νόμος προβλέπει προθεσμία της 31ης Μαρτίου 2021 για την έκδοση των θαλάσσιων χωροταξικών σχεδίων, αν και κατά την ίδια περίοδο θα καταρτιστεί και η «Εθνική Χωρική Στρατηγική για τον Θαλάσσιο Χώρο». Ο ν. 4546/18 προβλέπει μια εξαιρετικά σύντομη διαβούλευση –διάρκειας δύο μηνών - με τους εκπροσώπους των περιφερειών και της τοπικής αυτοδιοίκησης στα πλαίσια του «Εθνικού Συμβούλιου Χωροταξίας» (του άρθρου 4 του ν. 4447/2016). Ο νόμος υιοθετεί ένα έντονα συγκεντρωτικό μοντέλο, με μικρό ρόλο για τις περιφέρειες και τους δήμους στην κατάρτιση των θαλάσσιων χωροταξικών σχεδίων. Το προτεινόμενο από το ΥΠΕΝ Σχέδιο Νόμου φέρνει ορισμένες μικρές αλλαγές στον Ν. 4546/18 και στον Ν. 3983/2011, χωρίς να αλλάζει όμως την δομή της κατάρτισης των σχετικών χωροταξικών σχεδίων και την συγκεντρωτική μέθοδο εκπόνησής τους. Στο βαθμό που διατηρείται ο συγκεντρωτικός αυτός χαρακτήρας, θεωρώ ότι πρόκειται για μια χαμένη ευκαιρία. Η ΜΕΘΟΔΟΣ ΝΟΜΟΘΕΤΗΣΗΣ Οι προτεινόμενες αλλαγές γίνονται με τρόπο νομοτεχνικά ασυνήθιστο. Αντί να νομοθετούνται οι σχετικές τροποιήσεις στο ισχύον δίκαιο, το Σχέδιο Νόμου διατυπώνει στο σύνολό τους νέες διατάξεις, ακόμα και όταν οι νέες διατάξεςι είναι κατά 99% ίδιες με τις παλιές. Έτσι όμως οι τροποποιήσεις που προτείνονται δεν είναι άμεσα ορατές. Ο αναγνώστης μπορεί να διαπιστώσει τις τροποποιήσεις μόνο αφού συγκρίνει λεπτομερώς την παλιά και την νέα διάταξη. Χρειάζεται έτσι όχι μόνο πρόσβαση στην σχετική νομοθεσία (η οποία δεν υπάρχει ούτε στο κείμενο του νόμου, ούτε και την αιτιολογική έκθεση) αλλά και προσεκτική ανάγνωσή της ώστε να εντοπιστούν τυχόν διαφορές. Π.χ. η τροποίηση του άρθρου 23 γίνεται με την εισαγωγή μιας νέας διάταξης, αν και αλλαγές γίνονται μόνο σε τρεις λέξεις (βλ. παρακάτω). Η αιτιολογική έκθεση δυστυχώς δεν βοηθά τον αναγνώστη να κατανοήσει ποιές αλλαγές γίνονται από το Σχέδιο Νόμου. Η έκθεση κάνει μια γενική περιγραφή της συνολικής ρύθμιση όπως προκύπτει μετά την τροποποίηση. Αυτό γίνεαι ακόμα και όταν το μεγαλύτερο μέρος της ρύθμισης ανήκει στο προισχύσαν δίκαιο. Η Αιτιολογική Έκθεση είναι έτσι δυνητικά παραπλανητική, όπως θα δούμε λεπτομερώς παρακάτω. Ως αποτέλεσμα, ένας μη ειδικός παρατηρητής δύσκολα θα μπορούσε να να σχηματίσει πλήρη εικόνα των αλλαγών που φέρνει το Σχέδιο Νόμου στο θεσμικό πλαίσιο των θαλάσσιων χωροταξικών σχεδίων. Η εντύπωση που δίνεται είναι από το προτεινόμενο κείμενο και την Αιτιολογική Έκθεση ότι το θεσμικό πλαίσιο αλλάζει ολοσχερώς. Η εντύπωση αυτή είναι εύλογη, αλλά λανθασμένη. Επί της ουσίας, οι αλλαγές που φέρνει το Σχέδιο Νόμου είναι μικρής σημασίας. Περιορίζονται απλά στην αφαίρεση της παράκτιας ζώνης από το πεδίο εφαρμογής των θαλάσσιων χωροταξικών σχεδίων. Δυστυχώς, η μέθοδος νομοθέτησης που επέλεξε το Σχέδιο Νόμου, καθώς και η έλλειψη επεξηγήσεων στην αιτιολογική έκθεση δεν βοηθά την διαφάνεια και δυσχεραίνει τον κοινοβουλευτικό έλεγχο καθώς και την δημόσια λογοδοσία της κυβέρνησης. Για παράδειγμα, το προτεινόμενο άρθρο 16 αφαιρεί τις λέξεις «και στις παράκτιες ζώνές» από το άρθρο 2 παράγραφος 1, το οποίο ορίζει το πεδίο εφαρμογής του νόμου 4546/18 (και έτσι το Σχέδιο Νόμου ακολουθεί πλέον με ακρίβεια το άρθρο 2 της Οδηγίας, κάτι που δεν έκανε το ισχύον δίκαιο). Αυτή είναι η βασική αλλαγή που επιφέρει το Σχέδιο Νόμου στον θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό και επαναλαμβάνεται και στις διατάξεις που ακολουθούν. H αιτιολογική έκθεση γράφει για το άρθρο 16: «Με την προτεινόμενη ρύθμιση επανακαθορίζεται το πεδίο εφαρμογής του νομοθετικού πλαισίου για το θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό, με εστίασή του στα θαλάσσια ύδατα και όχι και στις παράκτιες ζώνες.» Πράγματι, η Οδηγία δεν εφαρμόζεται στις παράκτιες περιοχές, εφόσον αυτές καλύπτονται από τον ισχύοντα πολεοδομικό σχεδιασμό της ξηράς (βλ. Άρθρο 2 της Οδηγίας, αν και η ελληνική μετάφραση της Οδηγίας είναι εξαιρετικά ατυχής στο σημείο αυτό). Το Σχέδιο Νόμου διορθώνει συνεπώς ένα μικρό σφάλμα της προηγούμενης νομοθεσίας. Από νομικής απόψεως οι αλλαγές αυτές δεν ήταν όμως αυστηρά αναγκαίες ή επείγουσες. Κατά μια ερμηνεία του ο Νόμος 4546/18 δημιουργεί απλά την ευχέρεια, όχι την υποχρέωση, να καλυφθούν παράκτιες ζώνες από τα θαλάσσια χωροταξικά σχέδια. Κανείς δεν υποχρέωνε την κυβέρνηση να καλύψει και παράκτιες ζώνες αν δεν το ήθελε. Συνεπώς η τροποποίηση του νόμου στο σημείο αυτό δεν έχει πρακτική σημασία. Υπάρχει και ένας δεύτερος λόγος για τον οποίον η τροποποίηση δεν φαίνεται να ήταν επείγουσα. Οι επιμέρους στόχοι των Σχεδίων θαλάσσιου χωροταξικού σχεδιασμού εκτίθενται στο άρθρο 5 της Οδηγίας Οδηγίας 2014/89, το οποίο καλύπτει όλα τα σχετικά ζητήματα ανεξάρτητα από το εσωτερικό δίκαιο και αναπτύσσει – πιθανώς, αν και δεν υπάρχει ακόμα νομολογία – άμεση ισχύ στο εσωτερικό δίκαιο. Η Οδηγία ρητά δεν έχει εφαρμογή στην παράκτια ζώνη. Σε σχόλιά μου παρακάτω σχολιάζω λεπτομερώς τα υπόλοιπα άρθα που αφορούν στον θαλάσσιο χωροταξικό σχεδιασμό. Με τιμή, Παύλος Ελευθεριάδης Καθηγητής Δημοσίου Δικαίου Πανεπιστήμιο της Οξφόρδης Barrister Francis Taylor Building Inner Temple London EC4Y 7BY