• Σχόλιο του χρήστη 'Αικατερίνη Ν. Ηλιάδου' | 4 Οκτωβρίου 2018, 13:08

    1. Με την διάταξη του άρθρου 29 παρ. 3 εδάφιο α’ Ν.4002/2011 (ΦΕΚ Α' 180) χορηγήθηκε νομοθετική εξουσιοδότηση για τη θέσπιση του Κανονισμού Παιγνίων. Κατά την ισχύουσα διατύπωση του νόμου ο Κανονισμός θεσπίζεται με Προεδρικό Διάταγμα, το οποίο εκδίδεται μετά από σχετική εισήγηση της ΕΕΕΠ. Με την προτεινόμενη διάταξη του υπό διαβούλευση σχεδίου νόμου (άρθρο 3 παρ. 1) επιδιώκεται η αρμοδιότητα έκδοσης του Κανονισμού να χορηγηθεί στον Υπουργό Οικονομικών, ο οποίος θα αποφασίζει μετά από εισήγηση της ΕΕΕΠ. Λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι στα επιμέρους εδάφια της παρ. 3 του άρθρου 29 Ν.4002/2011 καταγράφεται λεπτομερώς το κανονιστικό περιεχόμενο του Κανονισμού Παιγνίων, καθώς και το γεγονός ότι τα θέματα τα οποία εμπίπτουν στο κανονιστικό του περιεχόμενο είναι εξόχως τεχνικά και εξειδικευμένα άλλως έχουν λεπτομερειακό χαρακτήρα, όπως προκύπτει από την απλή ανάγνωση των διατάξεων του νόμου, αποδέκτης της νομοθετικής εξουσιοδότησης για τη θέσπιση του Κανονισμού Παιγνίων με βάση τα κριτήρια του ά. 43 Σ δεν είναι απαραίτητο να είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Αντιθέτως, η σχετική αρμοδιότητα μπορεί να ανατεθεί και σε άλλα όργανα της Διοίκησης. Αυτό επιβεβαιώνεται και από το γεγονός ότι κατά την παράγραφο 5 του άρθρου 54 Ν.4002/2011, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, προβλέπονται τα εξής: «5. Μέχρι την έκδοση του Οργανισμού της Ε.Ε.Ε.Π. και του Κανονισμού Διεξαγωγής και Ελέγχου Παιγνίων, τα θέματα που διέπονται από αυτούς ρυθμίζονται με απόφαση της Ε.Ε.Ε.Π. κατά παρέκκλιση των κειμένων διατάξεων όσον αφορά τον Οργανισμό της.» Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, «άλλο όργανο της Διοίκησης» κατά την έννοια του άρθρου 43 Σ και δη η ΕΕΕΠ ήδη έχει αποτελέσει αποδέκτη νομοθετικής εξουσιοδότησης για τη θέσπιση κανονιστικού πλαισίου που διέπει θέματα σχετικά με τον Κανονισμό Παιγνίων. Συνοψίζοντας, η νομοθετική αρμοδιότητα για τη θέσπιση Κανονισμού παιγνίων μπορεί να ανατεθεί σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοίκησης, σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β' Σ. 2. Διαφορετικό προς τα ανωτέρω είναι το ερώτημα εάν ως αποδέκτης της νομοθετικής εξουσιοδότησης αρμόζει να είναι ο Υπουργός Οικονομικών ή η ΕΕΕΠ. Υπενθυμίζεται σχετικά ότι η ΕΕΕΠ κατά το άρθρο 7 παρ.10 Ν.4038/2012 (ΦΕΚ Α' 14) αποτελεί ανεξάρτητη διοικητική αρχή που έχει συσταθεί από το νομοθέτη και στην οποία έχουν ανατεθεί εξειδικευμένες, εκτενείς αρμοδιότητες για τον τομέα των παιγνίων, επικουρείται δε κατά την ενάσκηση του έργου της από εξειδικευμένο προσωπικό, όπως ορίζεται στο άρθρο 16 του ν. 3229/2004, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει. Σε σχέση με τον υπόψη Κανονισμό, ήδη από την αρχική διατύπωση της διάταξης προβλέπεται ουσιαστική συμβολή της ΕΕΕΠ στη διαμόρφωση του περιεχομένου του, καθώς προβλέπεται ρητώς η συμμετοχή της στη διοικητική διαδικασία θέσπισης αυτού και μάλιστα κατά τρόπο ιδιαίτερα δεσμευτικό: Στην αρχική διατύπωση της διάταξης του νόμου με την οποία χορηγείτο νομοθετική εξουσιοδότηση για τη θέσπιση του σχετικού Κανονισμού, ήτοι το άρθρο 29 παρ. 1 Ν.4002/2011, οριζόταν ότι απαιτείται να προηγείται της άσκησης της αποφασιστικής αρμοδιότητας η «πρόταση» της ΕΕΕΠ. Σημειώνεται ότι ο όρος «πρόταση» κατά το Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο σημαίνει συγκεκριμένο είδος γνωμοδοτικής αρμοδιότητας, η οποία ασκείται με πρωτοβουλία του γνωμοδοτούντος οργάνου και συνιστά ουσιώδη τύπο της διαδικασίας η τήρηση του οποίου ελέγχεται δικαστικώς. Ακόμη, το αποτέλεσμα της πρότασης είναι ιδιαίτερα δεσμευτικό για το όργανο το οποίο αποφασίζει, αφού το τελευταίο δεν δύναται να αποστεί από το περιεχόμενο της πρότασης και να το τροποποιήσει, παρά μπορεί απλώς να απέχει από την έκδοση της εκάστοτε πράξης. Κατά το άρθρο 29 παρ. 3 Ν.4002/2011, ως έχει αντικατασταθεί με το άρθρο 173 παρ. 10 Ν.4261/2014 (ΦΕΚ Α' 107), προβλέπεται επί του παρόντος «εισήγηση» της ΕΕΕΠ για τη θέσπιση του Κανονισμού Παιγνίων. Σημειώνεται σχετικά ότι ο όρος «εισήγηση» δεν έχει την ίδια σαφήνεια με τον τεχνικό όρο «πρόταση» κατά το ισχύον Διοικητικό Δίκαιο. Εκτιμάται ωστόσο ότι στη διάταξη αυτή χρησιμοποιείται καθ’ υποκατάσταση του όρου «πρόταση» και μάλλον η χρήση του συνιστά απλώς νομοτεχνική αστοχία, για τους εξής λόγους: Στο σχέδιο νόμου βάσει του οποίου θεσπίσθηκε ο Ν.4261/2014 προβλεπόταν ανάθεση της σχετικής αποφασιστικής αρμοδιότητας ευθέως στην ΕΕΕΠ, στη δε αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει το εν λόγω σχέδιο νόμου αναφέρονται επί λέξει τα εξής: «Με τις διατάξεις των παραγράφων 9 και 10 τροποποιούνται οι υφιστάμενες διατάξεις και χορηγείται εκ του νόμου λεπτομερής εξουσιοδότηση ώστε τα ειδικότερα, λεπτομερειακά και τεχνικά θέματα διεξαγωγής και ελέγχου των παιγνίων να ρυθμίζονται με κανονιστικές πράξεις της ΕΕΕΠ, αφού από τη μέχρι σήμερα εμπειρία έχει καταδειχθεί ότι η ταχύτητα της τεχνολογικής εξέλιξης στο χώρο αυτό επιβάλλει αντίστοιχη δράση της ρυθμιστικής Αρχής.» Με βάση το κείμενο αυτό προκύπτει ότι σκοπός του νομοθέτη το έτος 2014 ήταν κατ' αρχήν η ανάθεση της κανονιστικής αρμοδιότητας ευθέως και μόνον στην ΕΕΕΠ. Επιπλέον, είχε προηγηθεί νομοθετικό πλαίσιο (το έτος 2011), που προέβλεπε την ανάθεση αρμοδιότητας πρότασης στην ΕΕΕΠ, ενώ περαιτέρω είχε στο μεταξύ θεσπισθεί νομοθεσία σύμφωνα με την οποία κατοχυρώθηκε η θεσμική ανεξαρτησία της ΕΕΕΠ και έγινε η μετατροπή της σε ανεξάρτητη διοικητική αρχή (άρθρο 7 παρ. 10 Ν.4038/2012). Υπό αυτά τα δεδομένα δεν μπορεί να υποστηριχθεί βασίμως ότι ο όρος «εισήγηση» στη διάταξη του ά. 29 παρ. 3 Ν.4002/2011, όπως ισχύει, θα μπορούσε να νοηθεί ως «απλή γνώμη» κατά την έννοια του Διοικητικού Δικαίου. Άλλωστε, κάτι τέτοιο δεν θα συμβιβαζόταν με τη νομική φύση της ΕΕΕΠ ως ανεξάρτητης διοικητικής αρχής, ως ρητώς έχει χαρακτηρισθεί από το νομοθέτη, αλλά θα την μετέτρεπε εμμέσως σε απλό γνωμοδοτικό όργανο του κράτους, αφού δεν νοείται «αρχή» και δη «ανεξάρτητη» χωρίς αρμοδιότητα απόφασης, έστω και με τη συμμετοχή άλλων οργάνων του κράτους. Συνοψίζοντας, η αρμοδιότητα της ΕΕΕΠ και η συμμετοχή της στη διαδικασία θέσπισης του Κανονισμού Παιγνίων δεν επιτρέπεται από θεσμική άποψη να περιορισθεί σε απλή γνώμη. Σημειώνεται πάντως ότι στο υπό διαβούλευση σχέδιο νόμου χρησιμοποιείται για την προτεινόμενη νέα διάταξη υπό άρθρο 3 παρ. 1 του σχεδίου αυτού, ο όρος «εισήγηση» της ΕΕΕΠ. Για την αποφυγή κινδύνου παρερμηνείας και ασάφειας, κρίνεται αναγκαίο να αναδιατυπωθεί η διάταξη και να μη χρησιμοποιούνται όροι το περιεχόμενο των οποίων δεν έχει αποκρυσταλλωθεί. 3. Διαφορετικό προς τα ανωτέρω είναι το ζήτημα εάν θα πρέπει να ανατεθεί στην ΕΕΕΠ σύμφωνα με τις αρχές της καλής διακυβέρνησης και για λόγους ορθολογικής οργάνωσης της Διοίκησης, αποφασιστική αρμοδιότητα για τη θέσπιση της κατ' εξουσιοδότηση νομοθεσίας, όπως ο Κανονισμός Παιγνίων, χωρίς τη συμμετοχή οργάνων της Κεντρικής Διοίκησης, ή αντιθέτως αρκεί μία ρύθμιση που αναθέτει στην ΕΕΕΠ αρμοδιότητα «πρότασης», όπως ίσχυε κατά το παρελθόν (αρχική διατύπωση Ν.4002/2011). Λαμβάνοντας υπόψη τη σημασία της πρότασης κατά το Διοικητικό Δίκαιο, όπως αναφέρεται ανωτέρω, μία τέτοια επιλογή ενδέχεται να οδηγήσει σε κανονιστική αδράνεια, εάν υπάρχει διαφωνία μεταξύ των δύο, κατ' ουσίαν συναρμοδίων οργάνων. Μία τέτοια εξέλιξη ωστόσο θα οδηγήσει σε αναποτελεσματικότητα σε βάρος της ομαλής λειτουργίας του τομέα, ιδίως από την άποψη του ελέγχου και της παρακολούθησης της αγοράς, προς βλάβη των συμφερόντων τόσο των επιχειρήσεων που συμμετέχουν στην αγορά αυτήν όσο και των χρηστών. Επιπροσθέτως, η ανάμειξη της Κεντρικής Διοίκησης σε έναν τομέα της οικονομίας, όπως είναι ο τομέας των παιγνίων, όπου εξ ορισμού απαιτείται ειδική τεχνική γνώση και αμεροληψία τόσο σχετικά με τη λειτουργία όσων δραστηριοποιούνται στον χώρο όσο και σχετικά με τις προϋποθέσεις που θα πρέπει να τηρούνται ώστε να ασκείται η σχετική δραστηριότητα υπό όρους συνεπούς, συστηματικού και αυστηρού παιχνιδιού, και ο οποίος διέπεται από πολύ ειδικές διατάξεις και του Δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μπορεί ευχερώς να δημιουργήσει συνθήκες υποβάθμισης της προστασίας των παικτών και κατ’ επέκταση του δημοσίου συμφέροντος, ενώ επιπροσθέτως δεν αποκλείεται κίνδυνος αθέμιτης αλληλεπίδρασης μεταξύ κρατικών δομών και εταιρειών που δραστηριοποιούνται στον χώρο. 4. Για την αποφυγή ανάλογων προβλημάτων, σε άλλους τομείς της οικονομίας, στους οποίους έχουν συσταθεί και λειτουργούν ανεξάρτητες ρυθμιστικές αρχές, προτιμάται η ανάθεση αποφασιστικής αρμοδιότητας σε αυτές για την έκδοση κανόνων δικαίου που διέπουν την οργάνωση και λειτουργία του εκάστοτε τομέα. Το πλέον χαρακτηριστικό τέτοιο παράδειγμα αποτελεί η Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ), στην οποία με τις διατάξεις των Ν.4070/2012 για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες (όπως τροποποιήθηκε με το Ν.4146/2013, ΦΕΚ 90 Α/18-4-2013, το Ν.4313/2014, ΦΕΚ 261 Α/17-12-2014 και το Ν. 4339/2015, ΦΕΚ 133 Α/29-10-2015) και Ν.4053/2012 για την ταχυδρομική αγορά και θέματα ηλεκτρονικών επικοινωνιών, έχουν ανατεθεί εκτενείς αποφασιστικές αρμοδιότητες σχετικά με τη θέσπιση δευτερογενούς, κατ’ εξουσιοδότηση νομοθεσίας. 5. Συγκριτικά δεδομένα από άλλες έννομες τάξεις συνηγορούν ωσαύτως προς την ορθότητα μίας τέτοιας επιλογής. Ειδικότερα, σε αντίθεση με την προτεινόμενη ρύθμιση του άρθρου 3 του υπό διαβούλευση σχεδίου νόμου, η γενικότερη τάση στην αγορά τυχερών παιγνίων σε διάφορες χώρες της ΕΕ (όπως για παράδειγμα Ολλανδία, Ιταλία, Μάλτα, Ρουμανία) καταδεικνύει την επιλογή κανονιστικές αρμοδιότητες να ανατίθεται στις αρμόδιες ανεξάρτητες διοικητικές αρχές και όχι σε όργανα της κεντρικής διοίκησης. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον εμφανίζει στο ίδιο πλαίσιο η ακόλουθη εξέλιξη που παρατηρείται στη γαλλική έννομη τάξη: Τον Φεβρουάριο 2017 κατατέθηκε στο Γαλλικό Κοινοβούλιο έκθεση-αξιολόγηση για την κρατική πολιτική στην αγορά τυχερών παιγνίων, η οποία επικεντρώνεται σε μια σειρά ρυθμιστικών ζητημάτων (http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i4456.asp#P890_219392, τελευταία πρόσβαση: 02.10.2018). Με την έκθεση αυτήν, το περιεχόμενο της οποίας στο σημείο αυτό επιβεβαιώνεται και με μεταγενέστερη έκθεση του Δεκεμβρίου 2017 (http://www.assemblee-nationale.fr/15/rap-info/i0494.asp#P323_95239, τελευταία πρόσβαση 02.10.2018), προτείνεται να καταστεί η ανεξάρτητη αρχή για τα προσφερόμενα μέσω του διαδικτύου παίγνια, ήτοι η Autorité de Régulation des Jeux en Ligne (ARJEL), η μόνη αρχή με ρυθμιστική αρμοδιότητα τόσο για τα επίγεια όσο και για τα διαδικτυακά τυχερά παίγνια. Προτείνεται επίσης η δημιουργία μίας διϋπουργικής επιτροπής, αποτελούμενης από εκπροσώπους του Υπουργείου Οικονομικών, του Υπουργείου Εσωτερικών, του Υπουργείου Υγείας, του Υπουργείου Γεωργίας και του Υπουργείου Οικονομίας, με αρμοδιότητα περιορισμένη μόνο στη χάραξη της «γενικής πολιτικής» στον τομέα των παιγνίων (ενδεικτικά, το καθεστώς αδειοδοτημένων παρόχων, το πεδίο εφαρμογής των δικαιωμάτων των αδειοδοτημένων παρόχων, τις κατηγορίες επιτρεπόμενων παιγνίων). Σύμφωνα λοιπόν με την εν λόγω έκθεση, η ARJEL αναβαθμίζεται σε ρυθμιστική αρχή με διευρυμένες αρμοδιότητες, μεταξύ των οποίων αναφέρονται ενδεικτικά η έκδοση των ατομικών αδειών, η έκδοση αδειών για σημεία πώλησης, η έγκριση των περιπτώσεων που εμπίπτουν στην έννοια του στοιχηματικού γεγονότος, η πρόσβαση των παρόχων στην πληροφορία, ο παράνομος στοιχηματισμός, ο καθορισμός των αποδόσεων κ.λπ. Συνοψίζοντας, η βέλτιστη πρακτική ως προς τον καθορισμό του αποδέκτη της νομοθετικής εξουσιοδότησης για τη θέσπιση του Κανονισμού Παιγνίων είναι η επιλογή της ΕΕΕΠ, όπως τεκμηριώνεται με επιχειρήματα αποτελεσματικότητας και ενισχύεται από συγκριτικά δεδομένα. Συμπερασματικά, η ανάθεση στην υφιστάμενη ανεξάρτητη αρχή της άσκησης κανονιστικής αρμοδιότητας σε σχέση με τον Κανονισμό Παιγνίων είναι: α) απολύτως συμβατή με τα κριτήρια του Συντάγματος, β) σκόπιμη, από την άποψη της καλύτερης δημόσιας ρύθμισης του τομέα των παιγνίων, γ) απολύτως λογική δεδομένης της ειδικής τεχνογνωσίας της αρχής και της εξειδικευμένης διοικητικής δομής που την επικουρεί στο έργο της, δ) αμερόληπτη δεδομένου του απαιτούμενου κατά το νόμο υψηλού επιπέδου ανεξαρτησίας των μελών της ΕΕΕΠ και των σχετικών θεσμικών διασφαλίσεων, και τέλος ε) ανταποκρίνεται πλήρως στις διεθνείς καλές πρακτικές. Υπό διαφορετική εκδοχή αναιρείται ουσιωδώς η λογική που επέβαλε τη σύσταση και εν συνεχεία ενδυνάμωση της ανεξάρτητης διοικητικής αρχής για τον τομέα των παιγνίων και προκαλείται ανορθολογική σύγχυση στην άσκηση των σχετικών αρμοδιοτήτων σε βάρος της οικονομικής αποτελεσματικότητας και της προστασίας των καταναλωτών και επομένως σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος. Για τα θέματα των ανεξάρτητων αρχών βλ. Ηλιάδου σε: Σπυρόπουλος/Κοντιάδης/Ανθόπουλος/Γεραπετρίτης, ΕρμΣυντ (2017) , άρθρο 101Α (Ανεξάρτητες Αρχές), Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2017, σ. 1623 επ. με περαιτέρω παραπομπές στη θεωρία και νομολογία Αικατερίνη Ν. Ηλιάδου Δικηγόρος – Επίκουρη Καθηγήτρια Νομικής Σχολής Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών