Σχέδιο Δράσης OGP OGP

Αρχική Καλή ΝομοθέτησηΆρθρο 2 Αρχές της καλής νομοθέτησηςΣχόλιο του χρήστη Εμμανουήλ Σχίζας | 7 Αυγούστου 2011, 23:36
  • Σχόλιο του χρήστη 'Εμμανουήλ Σχίζας' | 7 Αυγούστου 2011, 23:36

    1. Όπως έχουν επισημάνει ήδη άλλοι σχολιαστές, αποτελεί σοβαρή παράβλεψη το ότι τίθενται προς δημόσια διαβούλευση τόσες έννοιες χωρίς επεξήγηση. Η αοριστία των προτεινόμενων αρχών της καλής νομοθέτησης τις καθιστά ακατανοητές από το ευρύ κοινό αλλά και ανεφάρμοστες στην πράξη. Ακόμη και τώρα οι υπεύθυνοι της διαβούλευσης θα ήταν καλό να παράσχουν ενδεικτικούς ορισμούς και παραδείγματα ώστε να διευκολύνουν την αξιολόγησή τους από το ευρύ κοινό. Ακόμη και αν ξεπεραστεί αυτή η σοβαρή αδυναμία, το σχέδιο νόμου δεν είναι αρκετά φιλόδοξο σχετικά με τους κανόνες της καλής νομοθέτησης και τις συνέπειές τους. Συγκεκριμένα, μολονότι συνδέει ρητά τις αρχές της καλής νομοθέτησης με την ποιότητα του νομοθετικού έργου, δεν κάνει καμμία προσπάθεια να τις συνδέσει με τη νομιμότητά του. Ένας νόμος που δεν συμμορφώνεται πλήρως με τις αρχές της καλής νομοθέτησης (όπως και αν προσδιοριστούν) δεν πρέπει να θεωρείται απλά ανεπαρκούς ποιότητας, αλλά ακατάλληλος προς εφαρμογή. Ιδανικά δεν θα πρέπει να υποβάλλεται καν στη Βουλή προς ψήφιση. Βεβαίως ο μόνος τρόπος να διασφαλιστεί πραγματικά αυτή η σύνδεση είναι μέσω συνταγματικής ρύθμισης, ώστε η συμμόρφωση ενός νόμου με τις αρχές της καλής νομοθέτησης να είναι απαραίτητη προϋπόθεση για τη συνταγματικότητά του. Χωρίς μια τέτοια ρύθμιση η Κυβέρνηση θα μπορεί να επιβάλλει ανενόχλητη κακοσχεδιασμένους νόμους. Η κυβέρνηση θα πρέπει να δεσμευτεί ως προς ένα χρονοδιάγραμμα για τη σχετική συνταγματική ρύθμιση. Χωρίς αυτή την ερμηνεία των αρχών της καλής νομοθέτησης ο όρος αυτός δεν θα έχει κανένα περιεχομένο. 2. Οι αρχές της καλής νομοθέτησης πρέπει να ισχύουν όχι μόνο κατά την κατάρτιση και αξιολόγηση αλλά και κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας. Σε όλες τις χώρες αλλά ειδικά στην Ελλάδα, οι προθέσεις του νομοθέτη ελάχιστη σχέση έχουν με το τελικό κόστος της συμμόρφωσης, καθώς σε αυτό προστίθεται αναπόφευκτα το κόστος άντλησης πληροφορίας, το κόστος συνδιαλλαγής με τις αρμόδιες υπηρεσίες και το κόστος συμβουλευτικής υποστήριξης από ιδιώτες συμβούλους όπου η αβεβαιότητα σχετικά με το περιεχόμενο της συμμόρφωσης είναι ιδιαίτερα μεγάλη. Ένας νόμος μπορεί στα χαρτιά να φαίνεται λιτός και απέριττος, αν όμως στην πράξη χρειάζεται αλλεπάλληλες ή εκτενείς διευκρινίσεις και δίνει τεράστια διακριτική ευχέρεια σε αναποτελεσματικές δημόσιες υπηρεσίες τότε το κόστος της συμμόρφωσης μπορεί να είναι πολλαπλάσιο του αναμενόμενου και να κατανέμεται πιο άνισα μεταξύ των συμμορφούμενων μερών. Πρέπει δε να λαμβάνονται υπόψιν και οι πόροι και υποδομές των ελεγκτικών αρχών. Π.χ. αν ο νόμος επιτρέπει την ηλεκτρονική υποβολή ενός εγγράφου αλλά οι αρμόδιες υπηρεσίες δεν μπορούν να υποστηρίξουν παρά μόνο έντυπη υποβολή, οι προθέσεις του νομοθέτη είναι αδιάφορες. Επίσης αποτελεί σημαντική παράλειψη το γεγονός ότι το σχέδιο νόμου δεν προβλέπει τα επιμέρους Υπουργεία και ρυθμιστικοί φορείς να ελέγχονται περιοδικά ώς προς το βαθμό της συμμόρφωσής τους με τις παραπάνω αρχές. Αυτή είναι μια σημαντική λειτουργία της Ρυθμιστικής Διακυβέρνησης η οποία βοηθά στο να παρέχονται συμβουλές (και, ει δυνατόν, πόροι) ώστε να βελτιώσουν οι διάφοροι οργανισμοί το ρυθμιστικό έργο τους. Το Hampton Review στο Ηνωμένο Βασίλειο, το οποίο ολοκληρώθηκε μόλις πέρισυ, αποτελεί ένα πρότυπο τέτοιας διασικασίας. Όπως έχουν επισημάνει και άλλοι σχολιαστές, θα ήταν επιθυμητό να υιοθετηθεί ως αρχή της Καλής Νομοθέτησης η ανεξαρτησία των θεσμών της Ρυθμιστικής Διακυβέρνησης από την Κυβέρνηση και η απευθείας λογοδοσία τους στο Κοινοβούλιο: συγκεκριμένα στη Διαρκή Επιτροπή Δημόσιας Διοίκησης, δημόσιας τάξης και δικαιοσύνης αλλά και στην Ειδική Διαρκή Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας. Χωρίς αυτή τη σχέση λογοδοσίας είναι αδύνατον η ρυθμιστική διακυβέρνηση να διατελέσει το σημαντικότατο ρόλο της ως μέσο νομιμοποίησης της ρυθμιστικής νομοθεσίας. Τέλος, είναι απογοητευτικό το γεγονός ότι ο κατάλογος των αρχών που προτείνει το σχέδιο νόμου παρουσιάζεται ως μη εξαντλητικός – αυτό από μόνο του καταδεικνύει την ελλειπή προετοιμασία του. Ως προς τις επιμέρους αρχές που προτείνονται, έχω να σχολιάσω τα εξής: α. Αναγκαιότητα Ο νομοθέτης τυπικά προσπαθεί να αποδείξει την αναγκαιότητα μιας ρύθμισης επισημαίνοντας το κόστος που επιβάλλει στην κοινωνία το πρόβλημα που προσπαθεί να λύσει. Αυτό όμως δεν είναι αρκετό. Η αρχή της αναγκαιότητας θα πρέπει να εξασφαλίζει ότι έχουν εξεταστεί σε βάθος όλες, ή τουλάχιστον οι δημοφιλέστερες, εναλλακτικές λύσεις, μεταξύ των οποίων και η λύση της απραξίας (στην περίπτωση που η ιδιωτική πρωτοβουλία έχει σημειώσει επιτυχίες στον περιορισμό του προβλήματος) ή της περιοδικής αναθεώρησης της ανάγκης για ρυθμιστική παρέμβαση (σε περιπτώσεις που η ιδιωτική πρωτοβουλία έχει σημειώσει επιτυχίες, αλλά δεν είναι βέβαιο ότι θα μπορέσει να λύσει το πρόβλημα σε κάποιο εύλογο χρονικό διάστημα). β. Αναλογικότητα Η έννοια της αναλογικότητας συνεπάγεται την υποχρέωση του νομοθέτη να σταθμίσει προσεκτικά όχι μόνο το βαθμό στον οποίο η κοινωνία απειλείται ή βλάπτεται από την κατάσταση που προσπαθεί να αντιμετωπίσει ο νόμος αλλά και από τα διάφορα μέρη που συμβάλλουν σε αυτήν. Παραδείγματος χάριν, τα βάρη από την περιβαλλοντική νομοθεσία πρέπει να είναι μεγαλύτερα για τις πιο ρυπογόνες επιχειρήσεις ή αυτές που αντιπροσωπεύουν τον μεγαλύτερο κίνδυνο καταστροφικής μόλυνσης. Σε Ευρωπαϊκό επίπεδο είναι κοινή επιδίωξη να συμπληρώνεται η αρχή της αναλογικότητας από μια επικουρική αρχή που συνοψίζεται ως ‘Think Small First’ – την αρχή της προσαρμογής στα μικρότερα (και λιγότερο καταρτισμένα) συμμορφούμενα μέρη. Στην πράξη αυτό σημαίνει ότι οι ρυθμίσεις που αφορούν επιχειρήσεις πρέπει να σχεδιάζονται λαμβάνοντας υπόψιν πρώτα τους πόρους και τον τρόπο λειτουργίας των μικρότερων επιχειρήσεων, και έπειτα να γίνονται τυχόν ad-hoc προβλέψεις για μεγαλύτερες επιχειρήσεις. Σκοπός αυτής της αρχής είναι να μη δημιουργεί η ανάγκη συμμόρφωσης με τη νομοθεσία μια de facto επιδότηση των μεγαλύτερων επιχειρήσεων σε βάρος των μικρότερων. Τέλος, καλό θα ήταν να επαναλάβω ορισμένα σημεία από τα σχόλιά μου στην παράγραφο 1: Η ρυθμιστική διακυβέρνηση πρέπει να αποτελεί ένα εργαλείο δημοκρατικού ελέγχου και νομιμοποίησης των ρυθμιστικών επεμβάσεων της κυβέρνησης και όχι απλά ένα σύστημα ποιοτικής αναβάθμισής τους, όσο επιθυμητό και αν είναι αυτό από μόνο του. Η καλή νομοθέτηση προκύπτει αβίαστα από ένα καλά σχεδιασμένο σύστημα ρυθμιστικής διακυβέρνησης. Είναι χρήσιμος σε αυτό το σημείο ο παραλληλισμός με τη δημοσιονομική πολιτική. Όπως η δημοσιονομική πολιτική, έτσι και οι ρυθμιστικές παρεμβάσεις δεσμεύουν πόρους της οικονομίας για λογαρισμό του κράτους και απαιτούν την ιεράρχηση διαφορετικών στόχων και συμφερόντων γιατί δημιουργούν κατ’ ανάγκη καταστάσεις αλληλοεπιδότησης. Πρέπει άρα να ελέγχονται τουλάχιστον το ίδιο εξονυχιστικά, όσο θα θέλαμε να ελέγχεται και η δημοσιονομική πολιτική. Ως εκ τούτου, οι στόχοι της ρυθμιστικής διακυβέρνησης πρέπει να περιλαμβάνουν τα εξής: * Μεγιστοποίηση της ωφέλειας προς το κοινωνικό σύνολο από κάθε ευρώ που δεσμεύεται από ρυθμιστικές επεμβάσεις. * Μέριμνα για την δικαιοσύνη και αειφορία των αλληλοεπιδοτήσεων που δημιουργούν οι ρυθμιστικές επεμβάσεις, ούτως ώστε να μην εξαντλούν τις παραγωγικές δυνάμεις των συμμορφούμεων μερών και να μην θέτουν σε κίνδυνο την ανταγωνιστικότητα των ελληνικών επιχειρήσεων. * Καλλιέργεια των ελεγκτικών μηχανισμών και των ιδιωτικών υπηρεσιών συμμόρφωσης ώστε να προσθέτουν αξία στα συμμορφούμενα μέρη και στο κοινωνικό σύνολο και να μην αποσπούν προσόδους χωρίς λόγο.