Αρχική Σύσταση και οργάνωση νομικών προσώπων δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου για τη διαχείριση των στερεών αποβλήτων της χώραςΆρθρο 01 – Διαχείριση των στερεών αποβλήτων στους δήμους της ηπειρωτικής χώραςΣχόλιο του χρήστη Σφηνιαδάκη Παντελίτσα, υποψήφια διδάκτορας στο Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας, στο Freie Universität του Βερολίνου | 18 Μαΐου 2016, 12:01
  • Σχόλιο του χρήστη 'Σφηνιαδάκη Παντελίτσα, υποψήφια διδάκτορας στο Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας, στο Freie Universität του Βερολίνου' | 18 Μαΐου 2016, 12:01

    Σφηνιαδάκη Παντελίτσα, υποψήφια διδάκτορας στο Δίκαιο Περιβάλλοντος και Πολεοδομίας Γνωμοδότηση επί του σχεδίου νόμου του υπουργείου εσωτερικών και διοικητικής ανασυγκρότησης «σύσταση και οργάνωση νομικών προσώπων δημοσίου και ιδωτικού δικαίου για τη διαχείριση των στερεών αποβλήτων της χώρας» Α. Το σχέδιο νόμου εν όψει του στρατηγικού σχεδιασμού για τη διαχείριση των απορριμάτων Οι ρυθμίσεις που εισάγει το σχέδιο νόμου κρίνονται ανεπιτυχείς αλλά και αντίθετοι με την έννοια και τη φιλοσοφία του στρατηγικού σχεδιασμού εν γένει αλλά και αντίθετοι ειδικότερα με τον εθνικό στρατηγικό σχεδιασμό για τη διαχείριση των στερεών αποβλήτων της χώρας, όπως αυτός εκφράζεται στο ΕΣΔΑ. Ειδικότερα ο στρατηγικός σχεδιασμός σε γενικό επίπεδο αλλά και ειδικά σχετικά με περιβαλλοντικά θέματα επιβάλλει την ισορρόπηση ανάμεσα σε δύο κατευθύνσεις: από τη μία στην κατεύθυνση του συντονισμού και του συνολικού σχεδιασμού και από την άλλη στην κατεύθυνση της αποκέντρωσης στο επίπεδο των δήμων. Διότι η ίδια η έννοια του στρατηγικού σχεδιασμού απαιτεί από τη μία τη χάραξη μίας συνολικής και ολοκληρωμένης πολιτικής, η οποία αναγκαστικά σχετίζεται με τον σχεδιασμό σε εθνικό επίπεδο. Από την άλλη ο στρατηγικός σχεδιασμός επιβάλλει την ad hoc εξέταση των υπαρχουσών υποδομών, των ιδιαίτερων συνθηκών και της περιβαλλοντικής κατάστασης, συνδέεται λοιπόν για την εφαρμογή και την περαιτέρω ειδίκευση του με τον σχεδιασμό σε τοπικό επίπεδο, σε επίπεδο δήμων. Εξάλλου θα πρέπει να σημειωθεί, οτι ο στρατηγικός σχεδιασμός σχετίζεται με τη συμμετοχή της κοινωνίας, προϋπόθεση που βέλτιστα πραγματώνεται σε επίπεδο των μικρών μονάδων της τοπικής αυτοδιοίκησης, άρα των δήμων. Έτσι λοιπόν αναγκαστικά ο στρατηγικός σχεδιασμός συνδέεται με τη συνολική και συγχρόνως με τη διαβαθμισμένη κατανομή αρμοδιοτήτων για τον σχεδιασμό. Διότι ανάμεσα στο εθνικό επίπεδο και στο ολοσχέρως τοπικό σε επίπεδο δήμων δεν μπορεί παρά να περιλαμβάνεται το ενδιάμεσο σκαλί σχεδιασμού σε επίπεδο περιφέρειας. Στα περιβαλλοντικά θέματα, όπου σε μεγάλο βαθμό πλέον ρυθμίζονται από το ευρωπαϊκό δίκαιο οι γενικοί στρατηγικοί στόχοι τίθενται από ευρωπαϊκές οδηγίες και κανονισμούς (βλ. εδώ την οδηγία 2008/98/ΕΚ για τα απορρίματα). Ακολουθώντας αυτή την λογική ο νομοθέτης θέσπισε το ΕΣΔΑ που είναι το εθνικό σχέδιο για τη διαχείριση των απορριμάτων και στο οποίο προβλέπεται η παραπάνω αναγκαία αλυσίδα- ακολουθία των επιπέδων σχεδιασμού. Η κατάρτιση του Εθνικού Σχεδίου Διαχείρισης Αποβλήτων (ΕΣΔΑ), σύμφωνα με τα άρθρα 22 και 35 του Νόμου 4042/2012 (Α’ 24) προς εφαρμογή του άρθρου 28 της Οδηγίας 2008/98/ΕΚ, αποσκοπεί στο να δοθούν οι κατάλληλες στρατηγικές κατευθύνσεις ώστε μέσω ενός συνεκτικού πλέγματος σχεδίων, προγραμμάτων, δράσεων και έργων να εφαρμόζεται η εθνική πολιτική διαχείρισης αποβλήτων και να επιτυγχάνονται οι θεσμοθετημένοι στόχοι. Προβλέπεται λοιπόν ο περιφερειακός σχεδιασμός μέσω των περιφερειακών σχεδίων διαχείρισης αποβλήτων (ΠΕΣΔΑ) για την εφαρμογή των κατευθύνσεων του ΕΣΔΑ τα οποία εκπονούνται και υλοποιούνται από τους φορείς διαχείρισης αποβλήτων (ΦΟΔΣΑ) αλλά αντίστοιχα προβάλλεται ο ρόλος της τοπικής αυτοδιοίκησης στο επίπεδο των δήμων, οι οποίοι είναι αρμόδιοι για τη διαχείριση των απορριμάτων από το στάδιο της πρόληψης μέχρι της τελικής διάθεσης. Το συγκεκριμένο σχέδιο (ΕΣΔΑ) βρίσκεται στη σωστή κατέυθυνση, εφόσον από την μία ενισχύει την τοπική αυτοδιοίκηση, η οποία στην Ελλάδα σε μεγάλο βαθμό είναι παροπλισμένη (βλ. εδώ ενδεικτικά Ευστρατίου ΠερΔικ 4/2000, σελ. 475 επ.). Εξάλλου δεν θα πρέπει να παραβλέψει κανείς οτι οι βασικές αρχές για το μοντέλο διακυβέρνησης σχετικά με περιβαλλοντικά θέματα συνδέονται λόγω ευρωπαϊκού δικαίου αναγκαστικά στην πράξη με την ενίσχυση του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης στο επίπεδο των δήμων, όπου η συμμετοχή και η πληροφόρηση του κοινού μπορούν βέλτιστα να πραγματωθούν ( βλ. Σύμβαση του Άαρχους της 25 Ιουνίου 1998). Από την άλλη το ΕΣΔΑ δεν παραβλέπει την έννοια του στρατηγικού σχεδιασμού, επιβάλλοντας τη βαθμιδόν εξειδίκευση των ρυθμίσεων του απο τα σχέδια περιφερειακού σχεδιασμού και στη συνέχεια σε επίπεδα τοπικού σχεδιασμού. ΤΟ ΕΣΔΑ πραγματώνει λοιπόν την απαιτούμενη ισορροπία για τον στρατηγικό σχεδιασμό. Δυστυχώς το σχέδιο νόμου έρχεται να ανατρέψει αυτή την ισορροπία, εφόσον τα σχέδια των ΔΙΣΑ έτσι όπως αυτά προβλέπονται βρίσκονται μετέωρα ανάμεσα στα σχέδια σε περιφερειακό επίπεδο και στα σχέδια σε τοπικό επίπεδο δήμων. Πέραν λοιπόν της ασάφειας του σχεδίου νόμου σχετικά με την κατανομή των αρμοδιοτήτων, αυτό έρχεται σε αντίθεση με το εθνικό σχέδιο για την διαχείριση των απορριμάτων αλλά επίσης είναι αντίθετο με την ίδια την ουσία του στρατηγικού σχεδιασμού. Ειδικότερα το σχέδιο νόμου είναι ασαφές σχετικά με την εκπόνηση των ΠΕΣΔΑ. Διότι ναι μεν στο α. 3 περ. β αναφέρει οτι οι ΔΙΣΑ εξειδικεύουν και υλοποιούν τα ΠΕΣΔΑ, από την άλλη όμως καταργώντας τους ΦΟΔΣΑ, οι οποίοι είναι σύμφωνα με το ΕΣΔΑ αρμοδιοι για την εκπόνηση των ΠΕΣΔΑ δημιουργεί ένα κενό στον στρατηγικό σχεδιασμό. Το σχέδιο νόμου αφήνοντας τα περιφερειακά σχέδια διαχείρισης απορριμάτων, όπως αυτά έχουν θεσμοθετηθεί στο ΕΣΔΑ, ορφανά και καταργώντας τους υπάρχοντες φορείς σχεδιασμού σε επίπεδο περιφέρειας σπάει την αναγκαία αλυσίδα για τον συνολικό στατηγικό σχεδιασμό. Από την άλλη πλευρά το σχέδιο νόμου αν και από την αιτιολογική έκθεση στοχεύει δήθεν στην ενίσχυση της τοπικής αυτοδιοίκησης στο επίπεδο των δήμων, τελικά περιορίζει περαιτέρω τον ρόλο της. Το σχέδιο νόμου λοιπόν δεν είναι μόνο ασαφές σχετικά με τις αρμοδιότητες, αλλά κινείται και στην λάθος κατεύθυνση. Β. Ειδικότερα το σχέδιο νόμου και ο ρόλος των δήμων Πέρα όμως από τα επίπεδα σχεδιασμού ο περιορισμός του ρόλου της τοπικής αυτοδιοίκησης και ουσιαστικά η καταστρατήγηση του ΕΣΔΑ διαφαίνεται στην πρόβλεψη του σχεδίου για τις αρμοδιότητες του συντονιστή, ιδιαίτερα κάτα τη σύσταση των ΔΙΣΑ (βλ. ά. 1 παρ. 4 και παρ. 5 γ του σχεδίου). Διαφαίνεται εκεί η αποθεσμοποίηση της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ιδιαίτερα σε αυτό το σημείο είναι έκδηλη η φιλοσοφία συγκεντρωτισμού που διέπει το σχέδιο νόμου, η οποία έρχεται σε αντίθεση με τις γενικές παραδοχές της μοντέρνας διοικητικής και οικολογικής διακυβέρνησης. Αντί λοιπόν το σχέδιο νόμου να διαφυλάξει τις αρμοδιότητες των δήμων, των κυττάρων της δημοκρατίας και των αναγκαίων σχηματισμών για την σύγχρονη οικολογική διακυβέρνηση, τελικά στην πραγματικότητα αφαιρεί αυτές τις αρμοδιότητες από τους δήμους και μαζί με αυτές κάθε δυνατότητα συμμετοχής των πολιτών στο περιβαλλοντικά εξαιρετικά σημαντικό θέμα της διαχείρισης των απορριμάτων. Σε αυτό το σημείο το σχέδιο νόμου θέτει στο περιθώριο τους δήμους και τις τοπικές κοινωνίες, οδεύει στον συγκεντρωτισμό, οδηγεί μοιραία σε συγκρούσεις ανάμεσα σε τοπικές κοινωνίες και τελικά στη δυσλειτουργία των προβλεπόμενων από αυτό φορείς. Γ. Η συμμετοχή των δήμων και του κοινού στο σχέδιο νόμου Στο σχέδιο νόμου δεν κατοχυρώνεται η πραγματική συμμετοχή της τοπικής αυτοδιοίκησης και πολλώ δε μάλλον του κοινού στην διαμόρφωση των νέων φορέων, αλλά ούτε και στα σχέδια που αυτοί θα εκπονούν. Η συμμετοχή είναι βασική αρχή της διοικητικής διαδικασίας και μάλιστα σε περιβαλλοντικά θέματα επιβάλλεται από το ευρωπαϊκό δίκαιο από τις οδηγίες α) 2003/4/ΕΚ της 28.01.2003, β) 2003/35/ΕΚ της 26.05.03 και γ) 2001/42 της 27.06.01 και επιβάλλεται ειδικότερα και από την οδηγία για τη διαχείριση των απορριμάτων (βλ. ά. 31 της οδηγίας 2008/98/ΕΚ). Η συμμετοχή και η πληροφόρηση αποσκοπούν στην συναίνεση για την κοινωνική και άρα γενικότερη βιωσιμότητα των αποφάσεων και των θεσμών σε περιβαλλοντικά θέματα, στην αντοχή στον χρόνο και την εφαρμοσιμότητα σχεδίων και προγραμμάτων και αποτελούν στοιχεία άμεσης δημοκρατίας που προάγουν τον εκδομοκρατισμό της διοικητικής διαδικασίας. Εντελώς αντίθετα από αυτές τις προβλέψεις το σχέδιο νόμου που διέπεται από ένα δημοκρατικό έλλειμα και – λαμβάνοντας υπόψιν τις εξουσίες του Συντονιστή- από ένα πνεύμα συγκεντρωτισμού εναποθέτει τις αποφάσεις στα μέλη του διοικητικού συμβουλίου των ΔΙΣΑ, αφαιρώντας έτσι κάθε δυνατότητα συμμετοχής των θεσμικών οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης και του κοινού στις εν λόγων αποφάσεις και τα σχέδια των ΔΙΣΑ Ο νόμος είναι από αυτήν την άποψη οπισθοδρομικός. Δ. Η αρχή της ισότητας και το σχέδιο νόμου Επίσης το άρθρο 5 του σχεδίου καταστρατηγεί την αρχή της ισότητας, εφόσον εξαρτά την εκπροσώπηση στο διοικητικό συμβούλίο από τον πληθυσμό των δήμων. Σε αυτό το σημείο θα πρέπει να σημειωθεί, οτι η αρχή της ισότητας και της αναλογικότητας προτάσσει οι όποιες διαφοροποιήσεις σε δικαιώματα να βασίζονται σε αντικειμενικά και σχετικά με το αντικείμενο της ρύθμισης κριτήρια. Εδώ ακριβώς ο νόμος θα έπρεπε ως κριτήριο διαφοροποίησης για την εκπροσώπηση να λάβει υπόψη το περιβαλλοντικό κόστος των περιοχών, δήμων που φιλοξενούν τους χώρους διαχείρισης απορριμάτων. Όπως άλλωστε προκύπτει από τη φιλοσοφία της νομολογίας του ΣτΕ, η περιβαλλοντική ισότητα επιβάλλει την αντιστάθμιση του περιβαλλοντικού κόστους στους θιγόμενους πληθυσμούς. Η ενίσχυση της συμμετοχής και της δημοκρατικής εκπροσώπησης του θιγόμενου κοινού θα αποτελούσε ένα μέσο αντιστάθμισης στην κατεύθυνση της περιβαλλοντικής και άρα γενικότερης ισότητας, στην κατεύθυνση της ευθυγράμμισης με τις επιταγές των ευρωπαϊκών οδηγιών και του εκδημοκρατισμού της όλης πολιτικής για τη διαχείριση απορριμάτων. Ε. Το σχέδιο νόμου στη λογική «ραβε-ξηλωνε» Η έλλειψη από την μία συντονισμού, που θα μπορούσε να υπάρχει με τη διαφύλαξη των επιπέδων σχεδιασμού σε περιφερειακό επίπεδο και σε επίπεδο δήμων και των αρμόδιων φορέων, και από την άλλη η αναμενόμενη απουσία πραγματικής βούλησης συνεργασίας ανάμεσα στους δήμους, η οποία θα οφείλεται στην έλλειψη συντονισμού και την οποία το σχέδιο νόμου φιλοδοξεί να ξεπεράσει μέσω του συγκεντρωτισμού, φέρνουν στο προσκήνιο το ερώτημα της βιωσιμότητας όχι μόνο του σχεδίου νόμου αλλά και κάθε έννοιας και βαθμίδας του στρατηγικού σχεδιασμού για τα απορρίματα. Το σχέδιο νόμου κινείται λοιπόν στη λογική ράβε ξήλωνε όχι μόνο όσον αφορά τα επίπεδα του σχεδιασμού και των αρμοδιοτήτων αλλά και των υπαρχουσών δομών και φορέων, χωρίς να εξετάζει ad hoc τη βιωσιμότητα αυτών, λαμβάνοντας υπόψη κριτήρια οικονομικά και περιβαλλοντικά, όπως ακριβώς προστάζει η έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης και του βιώσιμου περιβαλλοντικού σχεδιασμού. Θα πρέπει να σημειωθεί μάλιστα, οτι ο μικρός μεταβατικός χρόνος και η ρύθμιση του πειθαρχικού παραπτώματος σε περίπτωση εξάντλησης του έρχονται σε αντίθεση με την αρχή της αναλογικότητας. Διότι ούτε αναλογία υπάρχει, υπό τις παρούσες συνθήκες και λαμβάνοντας υπόψη τις ασάφειες και τις αδυναμίες του νόμου, ανάμεσα στην πρόβλεψη για το πειθαρχικό παράπτωμα και στην αδυναμία συμφωνίας για τη συγκρότηση των αναγκαίων δομών, ούτε επαρκής και επομένως εύλογος και ανάλογος χρόνος είναι οι 3 μήνες για την μετάβαση σε ένα νέο καθεστώς. Και κυρίως οι ρυθμίσεις του νέου νόμου γεννούν το ερώτημα εάν το (περιβαλλοντικό/οικονομικό/διοικητικό) κόστος από την εφαρμογή του νόμου είναι ανάλογο με το όφελος από την εφαρμογή αυτού, αλλά και τελικά το ερώτημα, ποιό είναι το προσδοκόμενο από το σχέδιο νόμου όφελος. Εφόσον, όπως είδαμε και παραπάνω, δεν μπορεί ως προσδοκόμενο όφελος από το σχέδιο νόμου να είναι η ενίσχυση της αποκέντρωσης, όπως αναφέρει η αιτιολογική έκθεση. Το κόστος από την κατάργηση των υπαρχουσών δομών και φορέων, ακόμα και σε επίπεδο λειτουργίας της διοίκησης, δεν λαμβάνεται υπόψη και δεν σταθμίζεται. Εδώ μάλιστα θα πρέπει να σημειωθεί, οτι η κατάργηση υπαρχουσών δομών και φορέων ενδέχεται να θίγει και την αρχή της εγγύτητας και της αυτάρκειας στην διαχείριση των απορριμάτων, όπως αυτή θεσπίζεται στο άρθρο 16 της οδηγίας 2008/98/ΕΚ για τα απορρίματα. Προτάσεις Εν κατακλείδι -Διαφαίνεται αναγκαία η αλλαγή όχι μόνο σημείων, αλλά της συνολικής φιλοσοφίας του σχεδίου νόμου, ώστε αυτό να ευθυγραμμιστεί με το ΕΣΔΑ και με την ουσία του στρατηγικού σχεδιασμού. Είναι αναγκαία η διευκρίνιση, σε ποιό επίπεδο σχεδιασμού θα ανήκουν τα σχέδια που θα εκπονούν οι ΔΙΣΑ, αλλά και η διευκρίνιση και η διαφύλαξη των αρμοδιοτήτων του περιφερειακού και του τοπικού σχεδιασμού σε επίπεδο δήμων, ώστε να γίνεται σεβαστή η πυραμίδα του στρατηγικού σχεδιασμού και να γίνονται σεβαστές οι αρμοδιότητες των δήμων. -Είναι αναγκαία η ενίσχυση της συμμετοχής του κοινού τόσο κατά τη διαμόρφωση των φορέων διαχείρισης όσο και κατά την εκπόνηση από αυτούς των κάθε φορά σχεδίων. Σε αυτή την κατέυθυνση επίσης επιβάλλεται από τη δημοκρατική αρχή και από την αρχή της περιβαλλοντικής ισότητας η ενίσχυση της δημοκρατικής εκπροσώπησης των δήμων που φέρουν το περιβαλλοντικό κόστος. Κρίνεται έτσι σκόπιμη η πρόβλεψη οτι «δήμοι εντός των γεωγραφικών ορίων των οποίων λειτουργεί ΧΥΤ και ορίζουν λόγω του πληθυσμιακού κριτηρίου της παρούσας παραγράφου λιγότερα από τρία μέλη στο Δ.Σ. του ΔΙΣΑ, θα ορίζουν, κατ έξαίρεση τρία μέλη, ώστε να εκπροσωπείται με ένα μέλος και η μειοψηφία των δημοτικών τους συμβουλίων στο Δ.Σ. του ΔΙΣΑ» (βλέπε ά. 5 παρ. 1 του παρόντος σχεδίου νόμου). -Θα πρέπει τόσο για λόγους περιβαλλοντικούς, όπως υπαγορεύεται από την αρχή της εγγύτητας και της αυτάρκειας σχετικά με τη διαχείριση των απορριμάτων, όσο και για λόγους της διοικητικής λειτουργικότητας να υπάρξει πρόβλεψη για την κατά περίπτωση εξέταση της βιωσιμότητας των υπαρχόντων φορέων διαχείρισης απορριμάτων. Εξάλλου δεν διαφαίνεται κάποιος λόγος δημοσίου συμφέροντος υπέρτερος της εξασφάλισης της βιωσιμότητας των υπαρχουσών δομών, ιδαίτερα εφόσον ο νόμος ναι μεν επικαλείται την αποκέντρωση στην ουσία όμως την καταστρατηγει. Αναγκαία προϋπόθεση για αυτό είναι η πρόβλεψη μίας τέτοιας διαδικασίας αλλά και ενός εύλογου χρόνου. Η κατάργηση υπαρχόντων φορέων ουσιαστικά παραβλέπει την εμπειρία που έχουν αυτοί σε θέματα διαχείρισης των απορριμάτων. Εξάλλου και από το νόμο στο ά. 3 περ. ε προβλέπεται οτι οι ΔΙΣΑ μπορούν να αναθέτουν επιμέρους υπηρεσίες διαχείρισης σε φυσικά και νομικά πρόσωπα σύμφωνα με τις διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας. Γεννάται λοιπόν το ερώτημα γιατί να καταργηθούν οι υπάρχοντες φορείς. Οι υπάρχουσες δομές λαμβάνοντας υπόψη την εμπειρία τους και εφόσον εξασφαλίζεται η βιωσιμότητα τους, θα έπρεπε να απολαμβάνουν μία προτεραιότητα στην ανάθεση τέτοιων υπηρεσιών διαχείρισης. Κρίνεται έτσι σκόπιμη η πρόβλεψη οτι σε περίπτωση τέτοιας ανάθεσης θα δίνεται προτεραιότητα σε νομικά πρόσωπα που έχουν συσταθεί και λειτουργούν χάριν του δημοσίου συμφέροντος και έχουν αποδεδειγμένη εμεπιρία άνω στη διαχείριση στερεών αποβλήτων. -Η διασφάλιση της βιωσιμότητας των φορέων για τη διαχείριση των απορριμάτων εξαρτάται και από τη συναίνεση των τοπικών κοινωνιών. Αυτή ωστόσο δεν εξασφαλίζεται από το σχέδιο νόμου, το οποίο αντίθετα ρέπει προς τον συγκεντρωτισμό εν όψει ιδιαίτερα του ά. 1 παρ. 5 περ. β., σύμφωνα με το οποίο ο Συντονιστής, αποφασίζει σε περίπτωση διαφωνίας για την έδρα του ΔΙΣΑ. Η πρόβλεψη αντίθετα, οτι σε περίπτωση διαφωνίας η έδρα του ΔΙΣΑ θα είναι στον δήμο όπου λειτουργεί ο ΧΥΤ, όπως εξάλλου επιβάλλεται και από λόγους περιβαλλοντικής ισότητας και αντιστάθμισης του περιβαλλοντικού κόστους φαίνεται εύλογη, θα προλάβει τις όποιες αντιπαλότητες ανάμεσα στις τοπικές κοινωνίες και από την άλλη πλευρά θα μετριάσει τις υπέρμετρες αρμοδιότητες του Συντονιστή.