Υπουργείο Ανάπτυξης

Δικτυακός Τόπος Διαβουλεύσεων

• Σχόλιο του χρήστη 'WWF Ελλάς' | 9 Νοεμβρίου 2017, 11:39

  Μόνιμος Σύνδεσμος

  Πρόκειται για άρθρο με σημαντικές αδυναμίες και κενά. Το άρθρο είναι γραμμένο μεροληπτικά (από την πλευρά των οικονομικών φορέων) και δεν αναγνωρίζει το πλέγμα των εμπλεκόμενων συμφερόντων στην εποπτεία των οικονομικών δραστηριοτήτων. Προκαταρκτικά, θα πρέπει να ειπωθεί ότι οι κίνδυνοι για το περιβάλλον, την υγεία και την ασφάλεια αφορούν (και απειλούν) πρωτίστως το ευρύτερο κοινό: το κοινό αυτό δικαιούται τουλάχιστον το ίδιο επίπεδο προστασίας και την ίδια ποιότητα δημόσιας διοίκησης, με τους εποπτευόμενους φορείς. Ειδικότερα: 1. Η ταύτιση του διοικούμενου με τον εποπτευόμενο (πρβλ. παράγραφος 1, τη λέξη εντός παρένθεσης) είναι εσφαλμένη, και επιβάλλεται η απαλοιφή της. Όπως ομολογεί το κείμενο του νομοσχεδίου, και μάλιστα σε πολλά σημεία (βλ. άρθρα 7§4.7, 7§8.4.1 ), η εποπτεία των οικονομικών δραστηριοτήτων αφορά «πτυχές του δημόσιου συμφέροντος». Το δημόσιο συμφέρον, εξ’ ορισμού, δεν είναι ζήτημα που εξαντλείται στις οποιεσδήποτε συναλλαγές μεταξύ του εποπτευόμενου οικονομικού φορέα και της εποπτεύουσας αρχής. Πόσο μάλλον που θέματα όπως το περιβάλλον, η υγεία και η ασφάλεια δεν αποτελούν μόνο «πτυχές του δημόσιου συμφέροντος», αλλά και συνταγματικά κατοχυρωμένα δικαιώματα των πολιτών. 2. Το άρθρο παραλείπει μία πλήρη αναφορά στις βασικές αρχές που διέπουν την εποπτεία και τον έλεγχο των οικονομικών δραστηριοτήτων: την αρχή της αναλογικότητας, την αρχή της αποτρεπτικότητας και την αρχή της αποτελεσματικότητας (η οποία αναφέρεται στο σημείο δ) της 2ης παραγράφου, αλλά με άλλη σημασία). Είναι παράδοξο ότι το νομοσχέδιο δεν φαίνεται να προβλέπει ρητά ότι ο βασικότερος κανόνας του ελέγχου (και της εποπτείας) είναι ότι πρέπει, σε τελική ανάλυση, να είναι αποτρεπτικός και αποτελεσματικός: πρέπει να αλλάζει την συμπεριφορά του εποπτευόμενου, και να εξαλείφει τους κινδύνους για το κοινωνικό σύνολο. Σημειώνεται ότι, σε ορισμένες τουλάχιστον περιπτώσεις, οι αρχές αυτές είναι υποχρεωτικές, και απορρέουν από την ενωσιακή νομοθεσία. Επίσης, οι αρχές της «νομιμότητας, της αρχής της χρηστής διοίκησης, της αρχής της καλής πίστης και της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικούμενου» είναι αρχές που διέπουν γενικά την διοικητική δράση, και περιττεύει η ειδική αναφορά τους σε κάθε νομοσχέδιο που αφορά την διοίκηση: το ίδιο ισχύει και για την ανεξαρτησία/αντικειμενικότητα και την τήρηση των κανόνων δεοντολογίας [σημεία στ) και ζ) της 2ης παραγράφου] . Προτείνεται η αναδιατύπωση και απλοποίηση της 1ης παραγράφου ως εξής: «ο έλεγχος είναι αναλογικός, αποτρεπτικός και αποτελεσματικός». 3. Μία ακόμα βασική αρχή που αναγνωρίζεται διεθνώς είναι η αρχή της εξάλειψης του οικονομικού οφέλους από την παρανομία. Η εποπτεία και ο έλεγχος θα πρέπει να διασφαλίζουν απολύτως ότι δεν υπάρχει οικονομικό όφελος από την παραβίαση των κανόνων που προστατεύουν την ασφάλεια, την δημόσια υγεία, και το περιβάλλον. Ο στοιχειώδης αυτός κανόνας απορρέει και από την αρχή της ισότητας (άρθρο 2 παρ. 1), και της προστασίας 4. Κατά τη 2η παράγραφο [σημείο δ)], η εποπτεία διέπεται από τον κανόνα της «δημοσιότητας των νομικών απαιτήσεων» συμμόρφωσης: συγκεκριμένα, οι εποπτεύουσες αρχές δεν μπορούν να προβούν σε ενέργειες αν δεν μεριμνήσουν πρώτα για τη δημοσιοποίηση των «απαιτήσεων συμμόρφωσης». Θα πρέπει να σημειωθεί ότι δεν νοούνται «απαιτήσεις» (υποχρεώσεις), και μάλιστα «νομικές», που δεν έχουν δημοσιευθεί, αναρτηθεί, κοινοποιηθεί, αποσταλεί ή δημοσιοποιηθεί με κάποιον άλλο τρόπο στους ενδιαφερόμενους. Ειδικότερα, όλες οι κρίσιμες διοικητικές πράξεις καταρχήν δημοσιεύονται, ή κοινοποιούνται (αποστέλλονται) στους ενδιαφερόμενους, οι οποίοι μπορεί να έχουν (κατά περίπτωση) και δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης. Για παράδειγμα, και ειδικά μετά τη θέσπιση της «Διαύγειας», εγκύκλιοι και αποφάσεις περιβαλλοντικών όρων αναρτώνται στο διαδίκτυο και δεν επιτρέπεται η «εκτέλεσή» τους σε αντίθετη περίπτωση (….). Για αυτό και είναι ιδιαίτερα παράδοξο ότι οι εποπτεύουσες αρχές δεν μπορούν να προβούν σε ενέργειες πριν «μεριμνήσουν» για τη δημοσιότητα (αφού έχουν ήδη μεριμνήσει). Σε τελική ανάλυση, και εφόσον υπάρχει ήδη δημοσίευση, η υποχρέωση γνώσης των νομικών απαιτήσεων βαρύνει πρωτίστως τους εποπτευόμενους, οι οποίοι, πριν την έναρξη οποιασδήποτε οικονομικής δραστηριότητας, οφείλουν να γνωρίζουν το πλαίσιό της: αυτοί θα πρέπει να κρίνουν αν κατανοούν τις απαιτήσεις που τους κοινοποιούνται, και αν χρειάζονται διευκρινήσεις. Αυτό ισχύει και για κάθε άλλο πολίτη, καθώς και κάθε άλλο είδος δραστηριότητας. Η αρχή του σημείου δ) ταυτίζεται σε μεγάλο βαθμό με την «αρχή της διαφάνειας της διοικητικής δράσης». Για τον λόγο αυτόν, το σημείο δ) δεν είναι απαραίτητο. Θα μπορούσε να αναδιατυπωθεί ως εξής: « δ) αρχή της διαφάνειας της εποπτείας. Κατά την άσκηση του ελέγχου, η εποπτεύουσα αρχή διασφαλίζει τη διαφάνεια της διοικητικής δράσης και εφαρμόζει τα άρθρα 8 και 9 του παρόντος νόμου, και τις κείμενες διατάξεις». 4. Κατά τη 2η παράγραφο [σημείο α)], στην άσκηση της εποπτείας, εφαρμόζεται ο κανόνας της «υποστήριξης της συμμόρφωσης». Σύμφωνα με τον κανόνα αυτόν, πριν την επιβολή μέτρων, οι εποπτεύουσες αρχές «προτάσσουν» την παροχή κατευθυντήριων γραμμών, οδηγιών …πληροφόρησης, …υποδείξεων», καθώς και κάθε άλλου θέματος «που, κατά την κρίση τους, απαιτείται για να πραγματοποιηθεί η συμμόρφωση». Πρώτον, δεν είναι σαφές τι άλλο θέμα μπορεί να απαιτηθεί, κατά την κρίση των αρχών, προκειμένου να υπάρξει συμμόρφωση με ισχύοντες, δημοσιευμένους νομικούς κανόνες. Δεύτερον, εφόσον υπάρχει πρόβλημα γνώσης ή ερμηνείας των απαιτήσεων από τους εποπτευόμενους, θα ήταν πολύ πιο εύστοχο (και ουσιαστικό) να προβλεφτούν σύγχρονες μέθοδοι ενημέρωσης όλων των ενδιαφερόμενων εποπτευόμενων φορέων [σημεία «μίας στάσης» για ενημέρωση/υποβολή ερωτήσεων, ιστοσελίδες και άλλες διαδικτυακές μέθοδοι (newsletter, newsfeed, social media, κοκ.), «οδηγοί» δραστηριοτήτων, ειδικές τηλεφωνικές γραμμές, κοκ.]. Τρίτον, οι εποπτεύουσες αρχές δεν θα πρέπει να είναι υποχρεωμένες, σε «κάθε» περίπτωση, να «υποστηρίζουν» την συμμόρφωση πριν λάβουν μέτρα: υπάρχουν πάμπολλες περιπτώσεις όπου η «υποστήριξη» αυτή είναι περιττή: π.χ., όταν ο φορέας, λόγω της εξειδίκευσής του, οφείλει να γνωρίζει το νομικό πλαίσιο· όταν το νομικό πλαίσιο είναι πασίγνωστο, και χωρίς τεχνικό χαρακτήρα· όταν ο φορέας είναι κακόβουλος· όταν η νομική υποχρέωση είναι περιορισμένης χρονικής διάρκειας, και ο φορέας επιλέγει να παρανομήσει· όταν ο βαθμός κινδύνου επιβάλλει την άμεση λήψη μέτρων. Προτείνεται η αναδιατύπωση του σημείου α) ως εξής: «α) Προαγωγή της οικειοθελούς συμμόρφωσης. Πριν, ταυτόχρονα με ή μετά την επιβολή κυρώσεων, η εποπτεύουσα αρχή καλεί τον εποπτευόμενο να συμμορφωθεί οικειοθελώς, με τη διαρκή παροχή όλων των κατάλληλων οδηγιών. Η οικειοθελής συμμόρφωση συνεκτιμάται για την επιλογή των ενεργειών εποπτείας. Η παροχή οδηγιών πριν την ανάληψη ενεργειών εποπτείας μπορεί να παραλείπεται, όταν είναι προφανώς ατελέσφορη, ή όταν οι ενέργειες εποπτείας είναι απαραίτητο να αναληφθούν χωρίς καθυστέρηση, για λόγους που αφορούν την προστασία του δημόσιου συμφέροντος και των δικαιωμάτων των πολιτών». 5. Το σημείο δ) της 2ης παραγράφου αναφέρεται στην «αποτελεσματικότητα». Πρόκειται για λάθος, καθώς η παράγραφος ουσιαστικά αναφέρεται στις αρχές της «οικονομικότητας» και της «αποδοτικότητας» (efficiency), οι οποίες ισχύουν γενικώς για τη διοίκηση, και οι οποίες είναι γνωστές (π.χ. στη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου). Στο ίδιο σημείο, δεν χρειάζεται η αναφορά σε εποπτευόμενους, διότι για αυτούς ισχύει σε κάθε περίπτωση η «αρχή της αναλογικότητας». Για τους εποπτευόμενους, ισχύει επίσης η αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει»: σύμφωνα με την αρχή αυτή, ο φορέας πρέπει να αναλάβει το πλήρες, και όχι το «λιγότερο δυνατό», κόστος από τη ρύπανση που έχει προκληθεί. Προτείνεται η διαγραφή του σημείου δ). Αν πρέπει να διατηρηθεί, αρκεί το εξής: «δ) αρχή της οικονομικότητας και της αποδοτικότητας….» 6. Στο σημείο η) της 2ης παραγράφου, εξαγγέλλεται το καθήκον της «θετικής επίπτωσης στην ανάπτυξη των δραστηριοτήτων». Το καθήκον αυτό είναι ακατάληπτο και είναι άγνωστο από πού προέρχεται. Από ό,τι μπορεί να καταλάβει κανείς από την παράγραφο που ακολουθεί, και τις περίεργες αναφορές της (π.χ. στην «ευημερία των πολιτών»), πρόκειται και πάλι για την αρχή της αναλογικότητας. Προτείνεται η απαλοιφή του σημείου η). Θετική επίδραση στην ανάπτυξη των δραστηριοτήτων έχει πρωτίστως το κράτος δικαίου και η ισονομία, τόσο μεταξύ των εποπτευόμενων, όσο και μεταξύ των εποπτευόμενων και των υπόλοιπων πολιτών.