Αρχική Δημόσια ηλεκτρονική διαβούλευση για το σχέδιο νόμου του Υπουργείου Εσωτερικών με τίτλο «Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης»ΒΙΒΛΙΟ ΤΡΙΤΟ ΟΡΓΑΝΩΤΙΚΟ ΚΑΙ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΜΕΡΟΣ Α΄ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΔΗΜΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΩΝ (άρθρα 308-321)Σχόλιο του χρήστη Ιωάννης Τζιουράς, ΔΝ | 3 Ιουνίου 2026, 22:06
  • Σχόλιο του χρήστη 'Ιωάννης Τζιουράς, ΔΝ' | 3 Ιουνίου 2026, 22:06

    Το τεθέν σε δημόσια διαβούλευση σχέδιο νόμου με τίτλο «Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (εφεξής «ο Κώδικας») επιχειρεί την κωδικοποίηση της νομοθεσίας για τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) σε ένα ενιαίο νομοθετικό κείμενο, ενσωματώνοντας, μεταξύ άλλων, τον ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης − Πρόγραμμα Καλλικράτης» (Α΄ 87) και τον ν. 3463/2006 «Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων» (Α΄ 114), καθώς και πλήθος τομεακών νομοθετημάτων. Στον παρακάτω σχολιασμό εξετάζονται δύο συγκεκριμένα ζητήματα που άπτονται αφενός της νομοτεχνικής δομής του σχεδίου νόμου — ήτοι την ενοποίηση ρυθμίσεων διαφορετικών βαθμών αυτοδιοίκησης εντός των ίδιων άρθρων — και αφετέρου ζητημάτων ουσίας, ειδικότερα την ταξινόμηση αρμοδιοτήτων στρατηγικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού των Περιφερειών υπό την κατηγορία «Εμπόριο – Μεταποίηση» του Παραρτήματος, καθώς και τα ζητήματα που αναδύονται σε σχέση με τον ρόλο των Περιφερειακών Ταμείων Ανάπτυξης (Π.Τ.Α.) στο στρατηγικό σχεδιασμό των ΟΤΑ β’ βαθμού. ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ Η ΕΝΟΠΟΙΗΣΗ ΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΟΤΑ Α΄ ΚΑΙ Β΄ ΒΑΘΜΟΥ ΣΤΑ ΙΔΙΑ ΑΡΘΡΑ Ι. Εισαγωγή: η φύση του εγχειρήματος και η επιλογή της ενιαίας κωδικοποίησης Το σχέδιο νόμου συνιστά κωδικοποίηση του ισχύοντος δικαίου, υπό την τεχνική έννοια της συστηματικής αναδιάταξης και ενοποίησης του προϋπάρχοντος νομοθετικού υλικού. Ωστόσο η αδιάκριτη σύμπλεξη ρυθμίσεων για Δήμους και Περιφέρειες εντός της ίδιας παραγράφου ή πρότασης δημιουργεί πρόβλημα ασφάλειας δικαίου και αντιβαίνει στη συνταγματική εγγύηση αυτοτέλειας του έκαστου βαθμού (άρθρο 102, παρ. 1 Σ). Σε αντίθεση, τόσο ο γαλλικός όσο και ο βελγικός κώδικας – τα πλησιέστερα αλλοδαπά νομοθετήματα – τηρούν σαφή δομή, ειδικές ανά βαθμό διατάξεις, ακόμη και όταν πρόκειται για ενιαίους κώδικες. Η προσπάθεια να καλυφθούν και οι δύο βαθμοί με ενιαίες διατυπώσεις δημιουργεί υπερφορτωμένα άρθρα με πολλαπλές εξαιρέσεις, εδάφια και παραπομπές, δυσχεραίνοντας το έργο των εφαρμοστών του δικαίου (διοικητικοί υπάλληλοι, δικαστήρια, αιρετοί). ΙΙ. Η συνταγματική διαφοροποίηση των δύο βαθμών τοπικής αυτοδιοίκησης α. Το άρθρο 102 του Συντάγματος Το άρθρο 102 Σ εισάγει τους δύο βαθμούς τοπικής αυτοδιοίκησης ως θεσμικώς διακριτά επίπεδα. Η παρ. 1 αναφέρει τη «διοίκηση των τοπικών υποθέσεων», χωρίς ιεράρχηση μεταξύ αυτών, ενώ η παρ. 4 προβλέπει ότι «[…] το κράτος ασκεί εποπτεία στους ΟΤΑ, αποκλειστικά και μόνο ελέγχου νομιμότητας.» Από τη συνδυαστική ανάγνωση προκύπτει ότι η αυτοτέλεια εκάστου βαθμού αποτελεί συνταγματικώς κατοχυρωμένη εγγύηση. Ο Συνταγματικός Νομοθέτης δεν αντιμετωπίζει τους δύο βαθμούς ως αδιαίρετη μονάδα, αλλά ως δύο διακριτά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με ιδία αρμοδιότητα, ιδία νομική προσωπικότητα και αυτοτελή αιρετή διοίκηση.[3] Η συνταγματική αυτή διάκριση επιβάλλει, ελάχιστον, την αποφυγή νομοθετικών ρυθμίσεων που θολώνουν τα όρια μεταξύ των δύο βαθμών, δημιουργώντας ασάφεια ως προς το υποκείμενο εφαρμογής μιας κανονιστικής διάταξης. Τούτο δεν σημαίνει ότι ένας ενιαίος Κώδικας είναι αυτοδικαίως αντισυνταγματικός — ορθώς το σχέδιο νόμου υιοθετεί την ενιαία κωδικοποίηση. Σημαίνει, ωστόσο, ότι ο τρόπος νομοτεχνικής διαπραγμάτευσης των ρυθμίσεων πρέπει να διατηρεί τη ρυθμιστική διαφοροποίηση μεταξύ των δύο βαθμών. β. Η Ευρωπαϊκή Χάρτα Τοπικής Αυτονομίας Το άρθρο 1 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Χάρτας Τοπικής Αυτονομίας (ΕΧΤΑ), η οποία κυρώθηκε με τον ν. 1850/1989 (Α΄ 144) και έχει τυπική ισχύ υπέρτερη του κοινού νόμου δυνάμει του άρθρου 28 παρ. 1 Σ, ορίζει ότι «[…] εννοείται ως τοπική αυτοδιοίκηση το δικαίωμα και η δυνατότητα των τοπικών αρχών [...] να ρυθμίζουν και να διαχειρίζονται στο πλαίσιο του νόμου, με δική τους ευθύνη και προς το συμφέρον του πληθυσμού τους, σημαντικό τμήμα των δημοσίων υποθέσεων.» Η Επεξηγηματική Έκθεση της ΕΧΤΑ επισημαίνει ότι η αυτοτελής ικανότητα αυτορρύθμισης συνιστά πυρήνα της εγγυήσεως, ανεξαρτήτως βαθμού.[4] Το Πρόσθετο Πρωτόκολλο της ΕΧΤΑ, ενσωματωμένο στο Βιβλίο Έκτο του σχεδίου νόμου, περαιτέρω ενισχύει την αυτοτελή δημοκρατική νομιμοποίηση εκάστου βαθμού. Κατά συνέπεια, ρυθμίσεις που αδιακρίτως αντιμετωπίζουν ΟΤΑ α΄ και β΄ βαθμού ενδέχεται να θίξουν την αρχή της «οικειοποίησης» (ownership) από κάθε βαθμό της κανονιστικής ρύθμισης που τον αφορά. ΙΙΙ. Η νομοτεχνική προβληματική: ο «Βελγικός Κώδικας» και ο «Γαλλικός Κώδικας» ως συγκριτικά παραδείγματα α. Η γαλλική προσέγγιση Ο γαλλικός Code général des collectivités territoriales (CGCT, κωδικοποιήθηκε με διάταγμα της 21ης Φεβρουαρίου 1996), αποτελεί το πλησιέστερο αλλοδαπό παράδειγμα ενιαίου κώδικα τοπικής αυτοδιοίκησης. Παρά την ύπαρξη ενός ενιαίου κειμένου, ο CGCT διαρθρώνεται σε τμήματα ρητώς αντιστοιχισμένα σε κάθε βαθμό διακυβέρνησης: αφιερωμένα μέρη για τις communes (δήμοι), τα départements και τις régions, χωρίς αδιάκριτη συνένωσή τους στα ίδια άρθρα. Η διαρθρωτική αρχή είναι ότι «[…] οι γενικοί κανόνες που ισχύουν κοινώς τοποθετούνται στις γενικές διατάξεις, ενώ οι ειδικές ρυθμίσεις εκάστης κατηγορίας συγκεντρώνονται στους οικείους τίτλους.»[5] Ειδικότερα, οι Livres (Βιβλία) I-III του CGCT αφορούν αποκλειστικά στους δήμους, τα Livres IV-VI στα départements και τα Livres VII-IX στις régions. Κατ' αυτόν τον τρόπο, ο εφαρμοστής δεν χρειάζεται να «ξεδιαλύνει» ποιο μέρος ενός άρθρου αφορά στον βαθμό που τον ενδιαφέρει: η κανονιστική ρύθμιση είναι αυτοτελής κατά βαθμό. Αντίστοιχα, οι κοινές διατάξεις (dispositions communes) ρυθμίζουν αδιακρίτως τους βαθμούς μόνον όταν ο κανόνας ισχύει πανομοιότυπα για όλους.[6] β. Η βελγική προσέγγιση Το Βέλγιο ακολουθεί ομοσπονδιακή δομή με αρμοδιότητες τοπικής αυτοδιοίκησης κατανεμημένες μεταξύ των Περιφερειών (Régions) και των Κοινοτήτων. Ο βελγικός Code de la démocratie locale et de la décentralisation της Βαλλονικής Περιφέρειας (2004) ρυθμίζει τους δήμους (communes) και τις επαρχίες (provinces) σε χωριστούς Τίτλους, με ρητή απαγόρευση της εφαρμογής διατάξεων ενός βαθμού στον άλλο χωρίς ρητή παραπομπή. Η διαδικασία του νομοτεχνικού ελέγχου στο Βέλγιο, ειδικά η γνωμοδοτική αρμοδιότητα του Conseil d'État, εξετάζει ρητώς την «ευκρίνεια» (clarté) της απόδοσης υποχρεώσεων σε συγκεκριμένο βαθμό διακυβέρνησης.[7] γ. Το ισπανικό και πορτογαλικό παράδειγμα Αντίστοιχη πρακτική ακολουθούν και άλλα ευρωπαϊκά συστήματα. Στην Ισπανία, η Ley de Bases del Régimen Local (ν. 7/1985) ρυθμίζει τους municipios και τις provincias, αλλά με αυτοτελή κεφάλαια, ενώ ο πορτογαλικός Código Administrativo διακρίνει αυστηρά τα juntas de freguesia, municípios και áreas metropolitanas. Η παρατήρηση αυτή συνηγορεί υπέρ μιας γενικής αρχής του ευρωπαϊκού δικαίου τοπικής αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με την οποία ο ενιαίος κώδικας δεν ταυτίζεται με την αδιαφοροποίητη ρύθμιση. IV. Η διαπιστωθείσα νομοτεχνική αδυναμία του σχεδίου νόμου α. Διατάξεις που αδιακρίτως ρυθμίζουν αμφότερους τους βαθμούς Σε πλήθος άρθρων του σχεδίου νόμου, ρυθμίσεις για ΟΤΑ α΄ και β΄ βαθμού συμπλέκονται εντός της ίδιας παραγράφου ή ακόμα και της ίδιας πρότασης, χωρίς σαφή νομοτεχνικό διαχωρισμό. Το άρθρο 4 παρ. 1 του σχεδίου, για παράδειγμα, ρυθμίζει ταυτοχρόνως τη συγκρότηση δήμων και περιφερειών: «[…] οι δήμοι και οι περιφέρειες της χώρας συγκροτούν την τοπική αυτοδιοίκηση.» Εφόσον μόνο το κανονιστικό αποτέλεσμα είναι κοινό, ο εκτελεστικός νόμος επιτάσσει τη θέσπιση κοινής ρύθμισης ενός βαθμού στο ίδιο κείμενο. Πέραν αυτού, στο Άρθρο 31 του σχεδίου («Αιρετά όργανα διοίκησης δήμων και περιφερειών»), παρατηρείται η ενσωμάτωση σε παρ. 1 της οργάνωσης των δημοτικών αρχών και σε παρ. 2 των περιφερειακών αρχών. Η ενοποίηση αυτή δεν θα ήταν καθαυτή προβληματική αν τα άρθρα περιείχαν μόνο κοινούς κανόνες. Ωστόσο, ανά το σχέδιο νόμου — και ιδίως στα Βιβλία Τρίτο (αρμοδιότητες) και Τέταρτο (οικονομική διαχείριση) — παρατηρείται η παράθεση ουσιαστικώς διαφορετικών κανόνων για τους δύο βαθμούς εντός του ίδιου άρθρου, γεγονός που δυσχεραίνει την πρακτική εφαρμογή και αυξάνει τον κίνδυνο ερμηνευτικών σφαλμάτων. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αντλούνται από το Άρθρο 312 («Προγραμματισμός δράσεων δήμων και περιφερειών»), το Άρθρο 368 («Κατάρτιση και ψήφιση προϋπολογισμού»), το Άρθρο 369 («Εναλλακτικές προτάσεις επί του προϋπολογισμού») και πλήθος άλλων, στα οποία το ρυθμιζόμενο αντικείμενο παραπέμπει σε βαθύτατα διαφορετικά υποκείμενα ή όργανα — ο δήμος με δήμαρχο, δημοτικό συμβούλιο και δημοτική επιτροπή, και η περιφέρεια με περιφερειάρχη, περιφερειακό συμβούλιο και περιφερειακή επιτροπή — που ανάγονται σε διαφορετικά λειτουργικά πλαίσια εκτέλεσης αρμοδιοτήτων.[8] β. Οι συνέπειες για την ασφάλεια δικαίου Η αρχή της ασφάλειας του δικαίου, η οποία αναγνωρίζεται ως γενική αρχή του ευρωπαϊκού και ελληνικού δικαίου — κατοχυρωμένη και στο άρθρο 25 παρ. 1 Σ υπό την έννοια της αρχής του κράτους δικαίου — επιτάσσει να είναι ο νόμος «αρκούντως προσιτός και διατυπωμένος με επαρκή ακρίβεια, ώστε να δύναται ο πολίτης να προβλέψει, αν χρειαστεί με νομική συμβουλή, τις συνέπειες που ενδέχεται να έχει μια δεδομένη πράξη.»[9] Η αδιάκριτη ρύθμιση ΟΤΑ α΄ και β΄ βαθμού εντός του ίδιου άρθρου δημιουργεί κίνδυνο υπεραπλούστευσης του ρυθμιστικού πλαισίου: ο αιρετός ή ο δημόσιος λειτουργός καλείται να εξαγάγει per se ποιο τμήμα μιας πολυπρόσωπης παραγράφου τον δεσμεύει, χωρίς σαφή τυπογραφική ή δομική διευκρίνιση. Ο κίνδυνος ενισχύεται κατά την παραπομπή σε άλλα άρθρα (διασταυρούμενες παραπομπές), όταν το παραπεμπόμενο άρθρο περιέχει ρυθμίσεις και για τους δύο βαθμούς. γ. Η σύγχυση ως προς τον «τεκμαρτό» υπόχρεο εφαρμογής Σε αρκετές διατάξεις του Βιβλίου Τρίτου, η αρχή «[…] τα όργανα διοίκησης των δήμων και των περιφερειών [...] λαμβάνουν υπόψη» (άρθρο 311) οδηγεί σε συγκρητισμό: στο ίδιο άρθρο εμπεριέχονται υποχρεώσεις που απευθύνονται σε βαθύτατα διαφορετικά επίπεδα διακυβέρνησης. Η κανόνας αυτός, ακόμα και όταν είναι εν μέρει δικαιολογημένος (π.χ. κοινές αρχές επικουρικότητας και εγγύτητας), καταλήγει να αμβλύνει τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των δύο βαθμών. V. Σχόλιο επί της επιλογής της ενιαίας κωδικοποίησης και εναλλακτικές λύσεις Ο συντάκτης του σχεδίου νόμου φαίνεται να έχει υιοθετήσει ένα μοντέλο οριζόντιας κωδικοποίησης (κοινοί κανόνες ρυθμίζονται μαζί, ειδικοί κατά βαθμό σε υποπαραγράφους). Το μοντέλο αυτό δεν είναι αυτοδικαίως αντίθετο στο Σύνταγμα, υπό την προϋπόθεση ότι: (α) Η κάθε ρύθμιση αντιστοιχεί σαφώς στον αποδέκτη της — δήμο, περιφέρεια ή αμφότερους — (β) Όπου ρυθμίζονται αμφότεροι οι βαθμοί από κοινού, η κοινή ρύθμιση ισχύει αναλλοίωτα και για τους δύο, και (γ) Η διαφοροποιητική ρύθμιση περιλαμβάνεται σε ξεχωριστή παράγραφο ή ακόμα καλύτερα σε ξεχωριστό Μέρος ή Κεφάλαιο. Επομένως, δεν τίθεται θέμα αντισυνταγματικότητας αυτής καθαυτής της ενιαίας κωδικοποίησης, αλλά θέμα πλημμελούς εκτέλεσης της σε συγκεκριμένες διατάξεις. Η βέλτιστη πρακτική — υπό το πρίσμα συγκριτικού δικαίου — θα ήταν η υιοθέτηση δομής κατά την οποία: ▸ Κοινοί κανόνες (που ισχύουν πανομοιότυπα για ΟΤΑ α΄ και β΄ βαθμού): Τίτλος/Κεφάλαιο με γενικές διατάξεις ▸ Ειδικοί κανόνες δήμων: αυτοτελές Τμήμα/Μέρος ▸ Ειδικοί κανόνες περιφερειών: αυτοτελές Τμήμα/Μέρος Στο παρόν σχέδιο νόμου, η ανομοιόμορφη εφαρμογή αυτής της αρχής — με τμήματα που τηρούν τη δομή αυτή (π.χ. το Άρθρο 31, όπου παρ. 1 = δήμοι, παρ. 2 = περιφέρειες) και άλλα που τη συγχέουν — δημιουργεί ανομοιογενή και δυσεπίλυτο κανονιστικό περιβάλλον. Η ανάγκη νομοτεχνικής αναθεώρησης, χωρίς κατ' ανάγκη αλλαγή του ενιαίου μοντέλου κωδικοποίησης, είναι εμφανής. ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ Ο ΑΝΑΠΤΥΞΙΑΚΟΣ ΚΑΙ ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΩΝ ΟΤΑ Β΄ ΒΑΘΜΟΥ ΣΤΟ ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ Ι. Η ταξινόμηση των αρμοδιοτήτων στρατηγικού-αναπτυξιακού σχεδιασμού στην κατηγορία 4.1.1 «Εμπόριο – Μεταποίηση» Αρμοδιότητες ουσιωδώς αναπτυξιακού χαρακτήρα – κατάρτιση ΠΕ κατά το ν. 4914/2022, εφαρμογή του ΑΠΔΕ (ν. 5140/2022), εφαρμογή του ΕΠΑ (ν. 5264/2025), διαμόρφωση περιφερειακής αναπτυξιακής πολιτικής, - είναι ενταγμένες στην λειτουργική περιοχή/αρμοδιότητα 4.1.1.33 – 36 ανάμεσα σε αρμοδιότητες εμποροπανηγύρεων και αγορών ρακοσυλλεκτών. Αυτό αντιβαίνει: • Στην αρχή της λειτουργικής ταξινόμησης (άρθρο 313 παρ. 2 και ν. 5013/2023) που ο ίδιος ο Κώδικας υιοθετεί, • Στο σύστημα COFOG όπου τέτοιες αρμοδιότητες δεν εμπίπτουν στην 04.1 «Εμπόριο», και • Δημιουργεί εσωτερική συστηματική ασυνέπεια ανάμεσα στο σώμα του νόμου (άρθρο 312) και στο Παράρτημα, όπως αναλύεται κατωτέρω: α. Η αντικειμενική διαπίστωση Στον Πίνακα Αρμοδιοτήτων (Παράρτημα), εντός της κατηγορίας «4.1 Γενικές οικονομικές, εμπορικές και εργασιακές σχέσεις» → «4.1.1 Εμπόριο – Μεταποίηση», εμπεριέχονται ρυθμίσεις που αφορούν στον αναπτυξιακό και στρατηγικό σχεδιασμό των Περιφερειών, ειδικότερα: ▸ 4.1.1.33 (Περιφέρειες): διαχείριση, έλεγχος και εφαρμογή των αναπτυξιακών παρεμβάσεων ΕΣΠΑ 2021-2027, κατάρτιση Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (Π.Ε.Π.) βάσει ν. 4914/2022 (Α΄ 61) ▸ 4.1.1.34 (Περιφέρειες): εφαρμογή του νομοθετικού πλαισίου για καθεστώτα ενισχύσεων ιδιωτικών επενδύσεων (ν. 4399/2016, ν. 4864/2021, ν. 4887/2022, ν. 5203/2025) ▸ 4.1.1.35 (Περιφέρειες): εφαρμογή του νέου Αναπτυξιακού Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ν. 5140/2024) και του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης (ν. 5264/2025) ▸ 4.1.1.36 (Περιφέρειες): διαμόρφωση, προώθηση και υλοποίηση της περιφερειακής αναπτυξιακής πολιτικής και κατάρτιση περιφερειακού αναπτυξιακού προγράμματος ▸ 4.1.1.37 (Περιφέρειες): συγκέντρωση, επεξεργασία και τεκμηρίωση γεωγραφικών, δημογραφικών, οικονομικών και κοινωνικών στοιχείων β. Η νομοτεχνική ασυμφωνία Το πρόβλημα εδώ δεν είναι τυπικής φύσεως. Αρμοδιότητες που αφορούν στον στρατηγικό σχεδιασμό, την κατάρτιση Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και τη διαχείριση του ΕΣΠΑ δεν είναι εμπορικές, εμπορευματικές ή μεταποιητικές αρμοδιότητες. Η κατάταξη αυτή παραβιάζει την αρχή της λειτουργικής ταξινόμησης, η οποία αποτελεί δηλωμένο σκοπό του σχεδίου νόμου, σύμφωνα με το άρθρο 313 παρ. 2, που παραπέμπει στο άρθρο 7 του ν. 5013/2023 (Α΄ 34, «Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση») και στην υπ' αρ. ΔΙΔΔΑ/Φ.30/οικ. 4490/16.3.2023 απόφαση («Καθορισμός του περιεχομένου και του εύρους κάθε επιπέδου της λειτουργικής ταξινόμησης»).[10] Η λειτουργική ταξινόμηση, αντλώντας από το σύστημα COFOG (Classification of the Functions of Government) των Ηνωμένων Εθνών, κατατάσσει τις κυβερνητικές λειτουργίες σε δέκα βασικές κατηγορίες. Η κατηγορία 04 (Οικονομικές Υποθέσεις) υποδιαιρείται σε 04.1 (Γενικές Οικονομικές, Εμπορικές Υποθέσεις), 04.2 (Γεωργία, Δασοκομία κτλ.) κ.ο.κ. Ο αναπτυξιακός σχεδιασμός — και ειδικά η κατάρτιση Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων — εντάσσεται στο πλαίσιο του COFOG στην κατηγορία 01 «Γενικές Δημόσιες Υπηρεσίες» ή 04.1 «Γενική Οικονομική Διαχείριση» μόνον εφόσον αφορά αδιακρίτως σε κάθε δημόσια οικονομική πολιτική, όχι στο «Εμπόριο-Μεταποίηση».[11] ΙΙ. Οι ρυθμίσεις επί του Αναπτυξιακού Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (Α.Π.Δ.Ε.) και του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης α. Το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο — ν. 5140/2024 Ο ν. 5140/2024 «Αναπτυξιακό Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων» (Α΄ 154) εισήγαγε νέο θεσμικό πλαίσιο για τη διαχείριση των δημόσιων επενδύσεων, αντικαθιστώντας σε μεγάλο βαθμό τον ν. 1338/1983. Κεντρικό χαρακτηριστικό του ν. 5140/2024 είναι η κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ κεντρικής διοίκησης και Περιφερειών, με αντίστοιχη ανάθεση εκτελεστικού ρόλου στα Π.Τ.Α. ως «υπόλογων διαχειριστών για πληρωμές έργων σε βάρος του προϋπολογισμού δημόσιων επενδύσεων» (άρθρο 227 παρ. 2 α΄ εδ. β΄ σχεδίου νόμου). Ο ν. 5264/2025 «Νέο Εθνικό Πρόγραμμα Ανάπτυξης» (Α΄ 239) ακολουθεί την ίδια λογική. Ο σχεδιαζόμενος Κώδικας (άρθρο 313 παρ. 1) ρητώς αναφέρει ότι οι αρμοδιότητες αυτές «ασκούνται βάσει του εκάστοτε θεσμικού πλαισίου για το οποίο καθ' ύλην αρμόδιο είναι το Υπουργείο που έχει την ευθύνη για την υλοποίηση της αντίστοιχης δημόσιας πολιτικής.» Επομένως, η αρμοδιότητα εκτέλεσης του Α.Π.Δ.Ε. από τις Περιφέρειες δεν δύναται να είναι αδιαφοροποίητα εντεταγμένη στο Εμπόριο-Μεταποίηση, καθώς τα ζητήματα αυτά διαφοροποιούνται ανά Υπουργείο (λ.χ. Υπουργείο Ανάπτυξης, Υπουργείο Εσωτερικών). β. Τα ζητήματα αντισυνέπειας με το ισχύον καθεστώς Σύμφωνα με τον ν. 4914/2022 «Εταιρικό Σύμφωνο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΣΠΑ) 2021-2027» (Α΄ 61), η εφαρμογή των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (Π.Ε.Π.) αποτελεί αρμοδιότητα που ρητώς εκχωρείται στις Διαχειριστικές Αρχές Περιφερειακών Προγραμμάτων, οι οποίες λειτουργούν στο πλαίσιο των Περιφερειών. Η εντός της κατηγορίας «4.1.1 Εμπόριο-Μεταποίηση» κατάταξη αυτής της αρμοδιότητας δεν αντικατοπτρίζει τη λειτουργική της ουσία και δεν βοηθά τον εφαρμοστή να κατανοήσει το κανονιστικό πλαίσιο που την διέπει.[12] Πλέον τούτου, προκύπτει ζήτημα συστηματικής συνέπειας: ο ίδιος ο σχεδιαζόμενος Κώδικας θεσπίζει στο άρθρο 312 («Προγραμματισμός δράσεων δήμων και περιφερειών») την υποχρέωση κατάρτισης Πενταετούς Σχεδίου Δράσεων που «σχετίζεται με τις αρμοδιότητες [...] της περιφέρειας» και περιλαμβάνει «τους στρατηγικούς στόχους, τις προτεραιότητες.» Εάν αυτές οι στρατηγικές αρμοδιότητες ταξινομούνται στο Παράρτημα ως εμπορικές/μεταποιητικές, δημιουργείται ερμηνευτική διάσταση μεταξύ του νομοθετικού σώματος (άρθρου 312) και του Παραρτήματος. ΙΙΙ. Τα Περιφερειακά Ταμεία Ανάπτυξης και ο ρόλος τους ως «εκκολαπτηρίων καινοτομίας» α. Η νέα αρμοδιότητα — άρθρο 227 παρ. 2 ια΄ Κατά το άρθρο 227 παρ. 2 ια΄ του σχεδίου νόμου, αρμοδιότητα των Π.Τ.Α. αποτελεί «[…] η λειτουργία τους ως εκκολαπτηρίων νέων ιδεών, μεθόδων και εισαγωγής καινοτομιών για την οικεία περιφέρεια, με αξιοποίηση νέων τεχνολογιών πληροφορικής και επικοινωνιών.» Πρόκειται για αρμοδιότητα που μεταφέρει, σε επίπεδο περιφερειακής αυτοδιοίκησης, τον λεγόμενο ρόλο «καινοτομίας», ο οποίος παραδοσιακά ανήκει σε άλλους φορείς (π.χ. φορείς ΕΤΑΚ, ΑΕΙ, Κόμβους Καινοτομίας) ή στο εθνικό επίπεδο διοίκησης (ΓΓΕΚ), ενώ με την υφιστάμενη ρύθμιση επαναλαμβάνονται διατάξεις που ανήκουν στις Περιφέρειες, όπως είναι τα ζητήματα της Στρατηγικής Έξυπνης Εξειδίκευσης. β. Ζητήματα αρμοδιότητας και σύγκρουσης με αναπτυξιακούς οργανισμούς Το σχέδιο νόμου, στα άρθρα 224 επ., ρυθμίζει τους Αναπτυξιακούς Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΑΟΤΑ). Στο βαθμό που οι ΑΟΤΑ δύνανται να αναλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, την εκπόνηση μελετών, σχεδίων και στρατηγικών για λογαριασμό των ΟΤΑ, τίθεται το ερώτημα αν η αρμοδιότητα «καινοτομίας» των Π.Τ.Α. αλληλεπικαλύπτεται με αντίστοιχες αρμοδιότητες των ΑΟΤΑ, χωρίς σαφή οριοθέτηση.[13] Η ανάθεση σε ένα ΝΠΙΔ (Π.Τ.Α.) της λειτουργίας «εκκολαπτηρίου καινοτομίας» χωρίς σαφές κανονιστικό πλαίσιο περί της νομικής φύσεως της σχέσης με την Περιφέρεια (σχέση εντολής; ανάθεσης in house; εποπτείας;) εγείρει ζητήματα λογοδοσίας και δημοσιολογιστικής διαφάνειας, ειδικά όταν η «καινοτομία» χρηματοδοτείται από ευρωπαϊκούς ή εθνικούς πόρους. γ. Ζητήματα συνάφειας με το ευρωπαϊκό δίκαιο Κρατικών Ενισχύσεων Η λειτουργία ενός φορέα ως «εκκολαπτηρίου καινοτομίας» μπορεί να συνεπάγεται χορήγηση οικονομικών ευνοιών σε επιχειρήσεις — κάτι που εμπίπτει στο πεδίο του άρθρου 107 ΣΛΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων. Η εκχώρηση αυτής της αρμοδιότητας στα Π.Τ.Α. χωρίς συνδυαστική αναφορά στις διαδικασίες notificaton ή στους Κανονισμούς de minimis (ΕΕ αρ. 1407/2013 που καταργήθηκε το 2024 και ο νέος 2023/2831) δεν παρέχει επαρκή ασφάλεια δικαίου. Ομοίως, η εντός της κατηγορίας «Εμπόριο-Μεταποίηση» (4.1.1) ταξινόμηση δραστηριοτήτων καινοτομίας που τελικά αφορούν στο ΕΣΠΑ (άρθρο 227 παρ. 2 ι΄: «λειτουργία ως ενδιάμεσου φορέα») δεν είναι συνεπής με τα κριτήρια καταλληλότητας αναθέτουσας αρχής του ν. 4914/2022.[14] δ. Ζητήματα σε σχέση με τον ν. 4399/2016 (Αναπτυξιακός Νόμος) και τις στρατηγικές επενδύσεις Ο ν. 4399/2016 «Θεσμικό πλαίσιο για τη σύσταση καθεστώτων Ενισχύσεων Ιδιωτικών Επενδύσεων» και ο ν. 4864/2021 «Αναπτυξιακός Νόμος», όπως ισχύει ρυθμίζουν τον ρόλο των Περιφερειών στη χορήγηση επενδυτικών ενισχύσεων. Η αρμοδιότητα αυτή κατατάσσεται στο Παράρτημα στην αρ. 4.1.1.34, δηλαδή ομού με εμπορικές/λιανεμπορικές αρμοδιότητες (π.χ. 4.1.1.1: εμποροπανηγύρεις, 4.1.1.3: αγορές ρακοσυλλεκτών). Η αδικαιολόγητη αυτή συνύπαρξη δεν είναι απλώς νομοτεχνικώς άκομψη: κινδυνεύει να παραπλανήσει τον αρμόδιο δημόσιο λειτουργό ως προς τη συναρμοδιότητα ή αποκλειστική αρμοδιότητα της Περιφέρειας, της κεντρικής διοίκησης ή άλλου φορέα. IV. Προτεινόμενες βελτιώσεις α. Ως προς τον στρατηγικό-αναπτυξιακό σχεδιασμό Προτείνεται η δημιουργία νέας αυτοτελούς κατηγορίας «Αναπτυξιακός και Στρατηγικός Σχεδιασμός» στο Παράρτημα, αντίστοιχης στη λειτουργική ταξινόμηση COFOG 01.1 ή σε νέα ειδική κατηγορία. Ειδικότερα, αρμοδιότητες που αφορούν: ▸ Κατάρτιση και διαχείριση Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων (Π.Ε.Π.) ▸ Εφαρμογή του Α.Π.Δ.Ε. (ν. 5140/2024) και του Εθνικού Προγράμματος Ανάπτυξης (ν. 5264/2025) ▸ Εφαρμογή του Αναπτυξιακού Νόμου σε επίπεδο Περιφέρειας ▸ Περιφερειακός αναπτυξιακός στρατηγικός σχεδιασμός θα πρέπει να μεταφερθούν σε ιδία κατηγορία ή υποκατηγορία, π.χ. εντός της κατηγορίας «4.9 Οικονομικές Υποθέσεις που δεν κατηγοριοποιούνται αλλού» ή σε νέα κατηγορία «4.0 Σχεδιασμός και Προγραμματισμός Αναπτυξιακής Πολιτικής». β. Ως προς τα Περιφερειακά Ταμεία Ανάπτυξης Η αρμοδιότητα «εκκολαπτηρίου καινοτομίας» (άρθρο 227 παρ. 2 ια΄) χρήζει: 1. Σαφούς αποσαφήνισης των ορίων έναντι αντίστοιχων αρμοδιοτήτων ΑΟΤΑ και λοιπών αναπτυξιακών φορέων 2. Ρητής παραπομπής στους ισχύοντες κανονισμούς ΕΕ περί κρατικών ενισχύσεων (ΓΑΚ, de minimis) 3. Εξίσωσης με τα κριτήρια καταλληλότητας Ενδιάμεσου Φορέα του ν. 4914/2022, εφόσον τα Π.Τ.Α. διαχειρίζονται πόρους ΕΣΠΑ 4. Σαφούς οριοθέτησης νομικής σχέσης Π.Τ.Α. - Περιφέρειας (σύμβαση in house ή προγραμματική σύμβαση), με ρητή εφαρμογή του ν. 4412/2016 (Δημόσιες Συμβάσεις) όπου απαιτείται, εφόσον διατηρηθεί σε ισχύ η αρμοδιότητα περί καινοτομίας, αρμοδιότητα που εμπίπτει στις Περιφέρειες. ------- [1] Για την έννοια της «κωδικοποίησης» σε αντιδιαστολή με τη νέα νομοθεσία, βλ. Σπηλιωτόπουλο Ε., Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, τ. Ι, Αθήνα 2018, σ. 148 επ. Ο διαχωρισμός μεταξύ «επίσημης» (ρητής) και «ανεπίσημης» (ουσιαστικής) κωδικοποίησης είναι κρίσιμος: η πρώτη δεν εισάγει νέους κανόνες, η δεύτερη μπορεί να αλλοιώσει το υφιστάμενο δίκαιο. [2] Άρθρο 102 παρ. 1 εδ. α΄ Σ (αναθεωρημένο 2019): «Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού.» Βλ. επίσης ΣτΕ 3588/2001, ΑΠ 26/1999 Ολομ. και Κ. Μαυριά, Συνταγματικό Δίκαιο, Αθήνα 2023, σ. 688 επ. [3] Βλ. Παπαδημητρίου Γ., «Τοπική Αυτοδιοίκηση», σε: Χ. Χρυσανθάκης (επιμ.), Ελληνικό Συνταγματικό Δίκαιο, Αθήνα 2020. Η αρχή της αυτοτέλειας εκάστου βαθμού συνάγεται και από την ΑΕΔ 33/1995 (αναλογική εφαρμογή). [4] Council of Europe, Explanatory Report to the European Charter of Local Self-Government, CETS No. 122, Strasbourg, 1985, para. 28-30. Βλ. επίσης Conseil de l'Europe, Recommandation CM/Rec(2018)4 sur la participation des citoyens à la vie politique locale. [5] Code général des collectivités territoriales (CGCT), Décret n°96-134 du 21 février 1996. Για τη δομή βλ. Chapus R., Droit administratif général, tome 1, Montchrestien, Paris 2001, pp. 371-390. Η ρητή αρχή «articles de droit commun» (κοινές διατάξεις) / «articles propres» (ειδικές ανά επίπεδο) ακολουθείται με συνέπεια. [6] CGCT, Partie législative, Livre I (communes), Livre IV (départements), Livre VII (régions). Βλ. ιδίως arts. L.1111-1 κ.ε. (γενικές αρχές), σε αντιδιαστολή με arts. L.2111-1 κ.ε. (αποκλειστικά communes). Η δομή αυτή διατηρήθηκε και μετά τον νόμο NOTRe (ν. 2015-991). [7] Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), adopté par Décret wallon du 22 avril 2004, M.B. 14/05/2004. Βλ. επίσης Conseil d'État (Belgique), avis n° 48.361/4 et 48.362/4 du 25 mars 2010, ιδίως σκέψεις 7-9 για την «ευκρίνεια» (helderheid) ρυθμίσεων ανά βαθμό. [8] Η ίδια ανησυχία εκφράζεται για αρκετές ευρωπαϊκές χώρες· βλ. Loughlin J. / Hendriks F. / Lindström A. (eds.), The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe, Oxford University Press 2011, σ. 99 κ.ε. [9] ΕΔΔΑ (Μεγ. Τμ.), Sunday Times κατά Ην. Βασιλείου (1979), παρ. 49. Η αρχή έχει ενσωματωθεί πλήρως στην ελληνική έννομη τάξη μέσω της νομολογίας του ΣτΕ· βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 2535/2012 Ολ., ΣτΕ 3599/2016. [10] Ν. 5013/2023 «Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, διαχείριση κινδύνων στον δημόσιο τομέα και άλλες διατάξεις» (Α΄ 12), άρθρο 7. Η λειτουργική ταξινόμηση βασίζεται στο COFOG (ΟΗΕ, 1999) σε συνδυασμό με NUTS-ΙΙ κατηγορίες για τις Περιφέρειες. [11] United Nations Statistics Division, Classification of the Functions of Government (COFOG), 2000, διαθέσιμο στο: https://unstats.un.org/unsd/class/family/family2.asp?Cl=4. Η κατηγορία 04.1 (General Economic, Commercial and Labour Affairs) δεν περιλαμβάνει Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα. Τα ΠΕΠ κατατάσσονται πιο ορθά στην 04.11 (General Economic and Commercial Affairs) ή 04.13 (General Labour Affairs) μόνο εφόσον αφορούν τομεακές πολιτικές — όχι στη γενική ταξινόμηση «Εμπόριο-Μεταποίηση». [12] Ν. 4914/2022 «Εταιρικό Σύμφωνο Περιφερειακής Ανάπτυξης 2021-2027» (Α΄ 61), άρθρα 14-16 (Διαχειριστικές Αρχές) και 47-50 (Ενδιάμεσοι Φορείς). Η κατηγορία αρμοδιότητας των ΔΑ δεν είναι «εμπορική» αλλά «διαχείρισης δημόσιων πόρων / εφαρμογής δημόσιων πολιτικών». [13] Για τη σχέση Αναπτυξιακών Οργανισμών και Περιφερειακών Ταμείων, βλ. επίσης ν. 4674/2020, άρθρο 12 κ.ε. και τις εγκυκλίους του ΥΠΕΣ. [14] Κανονισμός (ΕΕ) 651/2014 (Γενικός Απαλλακτικός Κανονισμός), ιδίως άρθρα 28-30 (Ενισχύσεις για Καινοτομία). Κανονισμός (ΕΕ) 2023/2831 (de minimis). Για την έννοια «εκκολαπτηρίου» ως δυνητικά ενισχυτικής δομής βλ. EU Commission, State aid rules for research, development and innovation, SA.44 Guidelines (2022). Η ίδια η Επιτροπή στο γενικό πλαίσιο πρέπει να κριθεί αν η «δημόσια χρηματοδότηση εκκολαπτηρίου» συνιστά κρατική ενίσχυση.