Αρχική Ανάθεση και Εκτέλεση Συμβάσεων Έργων, Μελετών, Προμήθειας Αγαθών και Υπηρεσιών - Βιβλίο ΙΆρθρο 93 – Σύστημα προσφοράς που περιλαμβάνει μελέτη και κατασκευή στις δημόσιες συμβάσεις έργωνΣχόλιο του χρήστη αργυρης πλεσιας | 26 Μαρτίου 2016, 20:24
  • Σχόλιο του χρήστη 'αργυρης πλεσιας' | 26 Μαρτίου 2016, 20:24

    Με το προτεινόενο άρθρο προβλέπεται η κατ' όνομα εφαρμογή ενός συστήματος δημοπράτησης που παρ΄οτι ονομάζεται "Μελέτη - Κατασκευή", απαξιώνει πλήρως την οποιαδήποτε επίδραση της μελέτης που αποτελεί τον βασικό παράγοντα διασφάλισης της ποιοτητας στο δημόσιο έργο. Ακόμη και στην περίπτωση που αξιολογείται η μελέτη, η βαρύτητα είναι τόσο μικρή και σε συνδυασμό με την "γνωστή οικονομική προσφορά" (αφού έχει δημοσιοποιηθεί) είναι αναμενόμενη η πλήρης απαξίωση από την επιτροπή αξιολόγησης. Είναι γνωστή η νομολογία που έχει αναπτυχθεί και με την οποία θεωρείται μη αποδεκτή για την συνέχιση της διαγωνιστικής διαδικασίας και την αξιολόγηση τεχνικών προσφορών εφόσον έχει δημοσιοποιηθεί η οικονομική προσφορά. Υπάρχει σχετική εγκύκλιος του ΥΠΟΜΕΔΙ που επιβάλει την ακύρωση του διαγωνισμού εφόσον έχουν ανοίξει οι οικονομικές προσφορές και πρέπει να τροποποιηθεί η βαθμολογία της Τεχνικής Προσφοράς, ως αποτέλεσμα αποδοχής διαδικασίας ενστάσεων ή δικαστικών αποφάσεων. Δεν αποτιμάται το κόστος για τους οικονομικούς φορείς αλλά και για την εθνική οικονομία που προκύπτει από την απαίτηση σύνταξης πολλαπλών μελετών τελικού σταδίου, η αξία των οποίων (ειδικά για το σύστημα χωρίς βαθμολόγηση της μελέτης)είναι απλά ως κριτήριο "pass" για την προσφορά. Καταργείται κάθε έννοια καινοτομίας, ευρηματικότητας και κινήτρου εισαγωγής νέων αντιλήψεων αφού με το προτεινόμενο σύστημα δεν υπάρχει χώρος αξιολόγησής τους. Θα αποτελούσε παράδοξο εάν υπήρχε οικονομικός φορέας που δεν θα συνεργαζόταν για την σύνταξη μίας μελέτης για πολλούς προσφέροντες ωστε το έργο να κρίνεται πάντα από την οικονομική προσφορά. Το οικονομικό βραβείο που προτείνεται να δοθεί ως κίνητρο, θεωρείται εξευτελιστικό και δεν αποτελεί κίνητρο συμμετοχής για τους μελετητές. Για ένα έργο ΕΕΛ, ως παράδειγμα, αξίας 3.000.000ευρώ με εκτιμώμενη αξία μελετών της τάξεως των 120.000, η προσφορά βραβείου είναι της τάξες των 10.000 ευρώ. Μετά τις ανωτέρω απλές επισημάνσεις για το σύστημα που προτείνεται στο εξεταζόμενο άρθρο και το οποίο καθ΄υπερβολή ονομάζεται "Σύστημα Μελέτης - Κατασκευής", παρατίθεται μία συνολική ανάλυση για ένα "πραγματικό σύστημα", η οποία θεωρείται ότι αν ληφθεί υπόψη θα είναι χρήσιμη για την διασάφήνιση βασικών εννοιών από την πλευρά του νομοθέτη. Επισημαίνεται ότι η ανάλυση στηρίζεται σε απόψεις Ομάδων Εργασίας του υπουργείου, σε απόψεις της ΕΑΑΔΗΣΥ καθώς και στην εξέταση συμπερασμάτων από την ευρωπαική εμπειρία. Συγκεκριμένα: Η δημοπράτηση έργου με σύστημα μελέτης - κατασκευής αποτελεί ένα λειτουργικό βοήθημα για την επίτευξη βέλτιστης τεχνικής λύσης σε ένα τεχνικό έργο καθώς και στην οικονομική αποδοτικότητα του τόσο κατά την φάση κατασκευής – υλοποίησης όσο και κατά την φάση λειτουργίας του. Η εφαρμογή του συστήματος απαιτεί προϋποθέσεις οι οποίες έχουν τεθεί με το υφιστάμενο νομοθετικό πλαίσιο (άρθρο 8 ν.3669/2008 και άρθρο 59 ν.4146/2013). Πρέπει να τονισθεί ότι η εφαρμογή του άρθρου 8 ν.3669/08 προέβλεπε τις απαιτούμενες προϋποθέσεις εφαρμογής του συστήματος που είναι: • ειδικοί τρόποι κατασκευής • μέθοδοι που καλύπτονται από τεχνογνωσίες ή άλλα κατοχυρωμένα δικαιώματα • έργα με ιδιομορφίες ως προς τον τρόπο και τις φάσεις κατασκευής • εφόσον κρίνεται σκόπιμος ο συνδυασμός βελτίωσης ή ολοκλήρωσης ή αναθεώρησης υπάρχουσας μελέτης της Υπηρεσίας με την κατασκευή ή αναζήτηση εναλλακτικών λύσεων. Μετά από μία τετραετία εφαρμογής των ανωτέρω προβλέψεων, αποτέλεσε κοινή άποψη των χρηστών του συστήματος ότι αυτό προκάλεσε στρεβλώσεις κατά την εφαρμογή του. Το είδος και η έκταση των στρεβλώσεων οδήγησε στο αίτημα της κατάργησης του συστήματος και στην «δαιμονοποίηση» της εφαρμογής του. Η Ομάδας Εργασίας που συγκροτήθηκε για την διατύπωση προτάσεων αντιμετώπισης συνέταξε πόρισμα (αρ. πρωτ. 807/07-09-2011) προτείνοντας την διατήρηση του συστήματος αλλά την εφαρμογή του υπό αυστηρότερους, καθορισμένους όρους και προϋποθέσεις και για ορισμένες κατηγορίες έργων. Η τροποποίηση με το άρθρο 59 του ν.4146/2013 έλαβε υπόψη τα συμπεράσματα του πορίσματος της Ο.Ε. και εισήγαγε βελτιώσεις στη διατύπωση, ώστε να διαφυλάσσονται οι προϋποθέσεις εφαρμογής του συστήματος και να μην υπάρχει καταχρηστική εφαρμογή. Συγκεκριμένα η διατύπωση του άρθρου 59 ν.4146/2013 εισάγει την έκφραση εφαρμογής του συστήματος μόνο υπό τις προϋποθέσεις: • ειδικών τρόπων κατασκευής • μεθόδων που απαιτούν ειδικούς τρόπους κατασκευής • μεθόδων που καλύπτονται από εξειδικευμένες τεχνογνωσίες ή άλλα κατοχυρωμένα δικαιώματα • έργων με ιδιομορφίες ως προς τον τρόπο και τις φάσεις κατασκευής • εφόσον κρίνεται σκόπιμος ο συνδυασμός βελτίωσης ή ολοκλήρωσης ή αναθεώρησης υπάρχουσας μελέτης της Υπηρεσίας με την κατασκευή ή αναζήτηση εναλλακτικών λύσεων. Για την αποτροπή περαιτέρω στρέβλωσης με παρερμηνείες ή οριακές εφαρμογές που είχαν διαπιστωθεί στην περίοδο 2008-2012, προστέθηκε το εδάφιο: «Με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας, Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων η οποία εκδίδεται ύστερα από αιτιολογημένη γνώμη του Τεχνικού Συμβουλίου Τμήματος Κατασκευών της Γ.Γ.Δ.Ε., καθορίζονται είδη τεχνικών έργων, που πληρούν γενικά τις ανωτέρω προϋποθέσεις και επιτρέπεται να δημοπρατούνται με το σύστημα μελέτης και κατασκευής. Για την εφαρμογή του συστήματος αυτού σε συγκεκριμένη περίπτωση, απαιτείται προηγούμενη απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων, η οποία εκδίδεται ύστερα από αιτιολογημένη γνώμη του Τεχνικού Συμβουλίου Τμήματος Κατασκευών της Γ.Γ.Δ.Ε. του Υπουργείου, εφ’ όσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής του εδαφίου α΄». Είναι σαφής η πρόβλεψη του νομοθέτη για την διατήρηση του συστήματος διότι θεωρείται χρήσιμο, με ισχυροποίηση των διαδικασιών και των προϋποθέσεων εφαρμογής για την αποτροπή στρεβλώσεων. Η διαπίστωση των στρεβλώσεων αφορά στην εφαρμογή του σε: • Συμβατικά έργα • Έργα χωρίς ειδικές απαιτήσεις ή ειδικούς τρόπους κατασκευής • Έργα χωρίς ειδική τεχνογνωσία • Έργα χωρίς ιδιαιτερότητες ή ιδιομορφίες ως προς τον τρόπο και τις φάσεις κατασκευής. Ο νομοθέτης θεωρεί ότι σε αυτού του είδους έργα δεν παράγονται πλεονεκτήματα από την εφαρμογή του συστήματος μελέτη - κατασκευή και η χρήση του κριτηρίου χαμηλότερης τιμής, αποτελεί την βέλτιστη προσέγγιση για τον Εργοδότη καθώς το Δημόσιο παραλαμβάνει όμοια προϊόντα. Σύμφωνα με την διεθνή πρακτική και εμπειρία:  Το σύστημα μελέτης - κατασκευής προβλέπεται στις περισσότερες εθνικές νομοθεσίες Δημοσίων Συμβάσεων καθώς και στο FIDIC.  Το σύστημα επιτρέπει δημοπράτηση έργων πρώιμου σταδίου, θέτοντας σαν βάση αξιολόγηση τις λειτουργικές απαιτήσεις και τα χαρακτηριστικά, που πρέπει να ικανοποιεί το έργο.  Οι συμβάσεις μελέτης - κατασκευής συνοδεύονται συνήθως από περίοδο δοκιμαστικής λειτουργίας ώστε να αποδειχθεί η επάρκεια και ο επιτυχής σχεδιασμός σε συνθήκες λειτουργίας.  Θεωρείται ως σημαντικό πλεονέκτημα η εφαρμογή τεχνικών λύσεων κατάλληλα προσαρμοσμένων στις λειτουργικές απαιτήσεις ή στις τοπικές συνθήκες και οι οποίες έχουν θετικά αποτελέσματα στη λειτουργικότητα και στην απόδοση των εγκαταστάσεων και του κόστους λειτουργίας.  Θεωρείται ότι η εφαρμογή του συστήματος μελέτη - κατασκευή, η διαγωνιστική διαδικασία μπορεί να οδηγήσει σε μείωση του κόστους κατασκευής, προς όφελος του Εργοδότη χωρίς να προκύπτουν μειονεκτήματα για την λειτουργία του έργου.  Θεωρείται ότι το όφελος από την εφαρμογή του συστήματος προκύπτει από την συνδυασμένη τεχνογνωσία και την κατασκευαστική δυνατότητα του Αναδόχου σε διαφορετικές γνωστικές περιοχές.  Θεωρείται ότι το σύστημα έχει εξυπηρετήσει τη διάδοση της τεχνολογίας και έχει συμβάλει στην ταχύτητα και στην αποδοτική υλοποίηση έργων και κατά συνέπεια έχει λόγο διατήρησης. (από την διατύπωση Γνώμης 10/2013 ΕΑΑΔΗΣΥ) Ως μειονεκτήματα και προβλήματα από την εφαρμογή του συστήματος θεωρούνται:  Ελλιπής κανονική διαδικασία ωρίμανσης έργων.  Αντιφάσεις μεταξύ τευχών δημοπράτησης και περιβαλλοντικών όρων.  Σχηματικές χωροθετήσεις και διατάξεις μονάδων μη σύμφωνες με τους περιβαλλοντικούς όρους ή την πολεοδομική νομοθεσία.  Παράλειψη απαραίτητων πρόδρομων ερευνών (π.χ. τοπογραφικά, απόκτηση γης, γεωτεχνικά, αντιπλημμυρική προστασία ή άλλα).  Υψηλότερο κόστος, αφού λόγω της ανεπαρκούς ωρίμανσης, πολλά σημαντικά θέματα επιλύονται στη φάση της μελέτης – προσφοράς, σε καθεστώς μεγάλης πίεσης χρόνου, με ελλειπή στοιχεία και χωρίς συμμετοχή του Κύριου του έργου.  Διαδικασίες διαγωνισμών και αξιολογήσεων, που είναι χρονοβόρες και συχνά καταλήγουν σε δικαστικές εμπλοκές, λόγω υποκειμενικών κρίσεων των επιτροπών αξιολόγησης και σύγχυση όσον αφορά τη συμμόρφωση με προδιαγραφές και απαράβατους όρους. (από το πόρισμα της Ομάδας Εργασίας) Η σύνοψη των προτάσεων και του συνολικού διαλόγου που έχει αναπτυχθεί για το θέμα θεωρείται ότι επιτυγχάνεται:  Με τον εκσυγχρονισμό του θεσμικού πλαισίου των προδιαγραφών εκπόνησης μελετών για όλα τα στάδια και για όλες τις κατηγορίες έργων, ενώ θα πρέπει να προβλεφθεί ιδιαίτερα η σύνταξη προδιαγραφών έργων, που πρόκειται να δημοπρατηθούν με το σύστημα μελέτης – κατασκευής.  Με την θέσπιση καταλόγων στελεχών της δημόσιας διοίκησης και εκπροσώπων φορέων με αποδεδειγμένη γνώση και εμπειρία στις ειδικές κατηγορίες έργων, εκ των οποίων καταλόγων θα κληρώνονται τα μέλη (εκπαιδευμένα κατάλληλα) για τις επιτροπές διαγωνισμού των αντιστοίχων έργων. Στις επιτροπές αυτές μπορεί να ζητείται η συνδρομή και ειδικών επιστημόνων ή τεχνικών συμβούλων χωρίς δικαίωμα ψήφου. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι είναι χρήσιμη η διατήρηση εργαλείων για την διαχείριση των δημοσίων έργων και των δημοσίων πόρων με την τήρηση των αυστηρών προϋποθέσεων που τίθενται στην νομοθεσία. Τονίζεται ότι η ύπαρξη μηχανισμού για την δημιουργία «Επιτροπών Αξιολόγησης» που συντίθεται από «επαΐοντες» δεν έχει επιτευχθεί και ενδεχομένως αποτελεί τρωτό σημείο του συστήματος δημοπράτησης μελέτης κατασκευής. Πρόταση υπέρβασης του προβλήματος είναι: Η ανάθεση υπηρεσιών checking των Τεχνικών Προτάσεων που υποβάλλονται και η σύνταξη τεύχους τεχνικής αξιολόγησης προσφορών από ειδικό Σύμβουλο Αξιολόγησης. Η Επιτροπή Αξιολόγησης θα λαμβάνει υπόψη το τεύχος Τεχνικής Αξιολόγησης. Από την ανωτέρω προσέγγιση συνάγεται ότι: • Η γενικευμένη εφαρμογή του συστήματος μελέτη - κατασκευή που προτείνεται από το Υπουργείο δεν αποτελεί ορθή προσέγγιση και οδηγεί πρακτικά στην μείωση της ποιότητας των μελετών με συνακόλουθη μείωση της ποιότητας και κυρίως της οικονομίας του έργου. • Η γενικευμένη εφαρμογή με την εισαγωγή συντελεστών βαθμολόγησης 90% για την οικονομική προσφορά και 10% για την τεχνική προσφορά καταργεί την οποιαδήποτε βαρύτητα της μελέτης και της πιθανής αξιολόγηση ευρηματικών ιδεών, καινοτόμων προτάσεων, ειδικών τεχνολογιών, ιδιαίτερης τεχνογνωσίας. Επίσης, καταργεί από την σύλληψη του συστήματος το κυριότερο πλεονέκτημα που μπορεί να προσφέρει το οποίο είναι η βελτίωση της ποιότητας με τεχνολογική καινοτομία. Σε απόλυτα αρνητικό βαθμό είναι όλα τα παραπάνω για την περίπτωση που η ανάθεση γίνεται μόνο με την χαμηλότερη τιμή. • Η έλλειψη αιτιολόγικής έκθεσης των προτεινομένων σχεδιασμών, δεν επιτρέπει την ανάπτυξη ουσιαστικού διαλόγου για τις προωθούμενες προτάσεις. • Η προτεινόμενη εφαρμογή του συστήματος είναι εις βάρος του δημοσίου συμφέροντος και θα πρέπει να αποσυρθεί.