Στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α΄45) προστίθεται άρθρο 5Α, ως εξής:
«Άρθρο 5Α
Υποχρεωτική ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών
- Εκτός από την υποχρεωτική ανάρτηση που προβλέπεται στην περ. (ε) της παρ. 3 του άρθρου 76 του ν. 4727/2020 (Α΄ 184), περί πεδίου εφαρμογής ψηφιακής διαφάνειας, οι εγκύκλιες οδηγίες που εκδίδονται από δημόσιες υπηρεσίες, υπό την έννοια της παρ. 6 του άρθρου 5 του παρόντος, αναρτώνται αμελλητί σε ιστοσελίδα του φορέα. Κατά παρέκκλιση της παρ. 2 του άρθρου 78 του ν. 4727/2020, περί ισχύος των πράξεων, οι εγκύκλιες οδηγίες του πρώτου εδαφίου δεν ισχύουν πριν από την ανάρτησή τους στον διαδικτυακό τόπο του προγράμματος «Διαύγεια» και στην ιστοσελίδα του φορέα.
- Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού:
α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα σε κατηγορίες, με βάση τη θεματική τους συνάφεια και
β) προσδιορίζονται με διακριτό τρόπο οι εγκύκλιες οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που δεν ισχύουν μετά από τροποποίηση της κείμενης νομοθεσίας.
- Δεν επέρχονται δυσμενείς συνέπειες σε βάρος διοικουμένου που έδρασε σύμφωνα με εγκύκλιο οδηγία, η οποία έχει αναρτηθεί σύμφωνα με την παρ. 1.».
Άρθρο 6
Στα θετικά:
• Η υποχρέωση ανάρτησης εγκυκλίων και η θεματική κατηγοριοποίησή τους ενισχύουν τη διαφάνεια και την ομοιόμορφη εφαρμογή από τη διοίκηση.
Θεμελιώδες πρόβλημα: Παράβαση ν. 4795/2021 – Ανεξαρτησία ΜΕΕ
Η ανάθεση εκτελεστικών καθηκόντων στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου (ΜΕΕ) αντίκειται ευθέως στον ν. 4795/2021 και στα Διεθνή Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου (IPPF). Το ζήτημα αυτό έχει αναλυθεί διεξοδικά στα σχόλια της διαβούλευσης και η θέση είναι ομόφωνη. Προσυπογράφουμε πλήρως και προτείνουμε άμεση διόρθωση.
Πρόσθετα προβλήματα
• Οι εγκύκλιες οδηγίες, κατά πάγια νομολογία και γνωμοδότηση του ΝΣΚ, δεν δεσμεύουν τον διοικούμενο ούτε παράγουν νέους κανόνες δικαίου. Επομένως, είναι ασαφής ο σκοπός της προτεινόμενης διάταξης, εν γένει και ειδικότερα της προστατευτικής πρόβλεψης της παρ. 3
• Δεν ορίζεται χρονοδιάγραμμα αναδρομικής ανάρτησης εγκυκλίων που ήδη ισχύουν.
• Η παρ. 3 — «δεν επέρχονται δυσμενείς συνέπειες σε βάρος διοικουμένου που έδρασε σύμφωνα με αναρτημένη εγκύκλιο» — δεν περιέχει καμμία επιφύλαξη ως προς τη νομιμότητα της εγκυκλίου. Ό,τι έχει αναρτηθεί προστατεύει. Αυτό σημαίνει ότι μια εγκύκλιος που συγκρούεται με τον νόμο, εφόσον αναρτηθεί, παράγει προστατευτικό αποτέλεσμα για όποιον την εφαρμόσει — ακόμη και αν ο νόμος λέει κάτι εντελώς διαφορετικό. Η αρχή της νομιμότητας υποχωρεί έναντι της αρχής της δημοσιοποίησης. Το ερώτημα τι γίνεται με την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, παραμένει ανοιχτό.
• Δεν ορίζεται τι γίνεται όταν η εγκύκλιος είναι παράνομη (συγκρούεται με τον νόμο, τον διευρύνει αυθαίρετα, αντικαθιστά διατάξεις του κ.λπ.). Η ρύθμιση δεν προβλέπει μηχανισμό ελέγχου νομιμότητας πριν από την ανάρτηση, δημιουργώντας τον κίνδυνο παράνομες εγκύκλιοι να λειτουργούν de facto ως κανόνες δικαίου.
Προτάσεις
Προτεινόμενη αναδιατύπωση παρ. 2
«Με μέριμνα των καθ’ ύλην αρμόδιων οργανικών μονάδων του φορέα ή της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού ή της Διεύθυνσης Πληροφορικής/ΤΠΕ: α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα σε κατηγορίες, με βάση τη θεματική τους συνάφεια, και β) προσδιορίζονται με διακριτό τρόπο οι εγκύκλιες οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που δεν ισχύουν. Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δύναται, στο πλαίσιο του ετήσιου προγράμματος ελέγχων της, να αξιολογεί την επάρκεια και αποτελεσματικότητα της διαδικασίας ανάρτησης.»
• Να ορισθεί χρονοδιάγραμμα αναδρομικής ανάρτησης: 12 μήνες για εγκυκλίους τελευταίας πενταετίας.
• Να ελέγχεται η νομιμότητα της εγκυκλίου και να προβλεφθεί τι ισχύει σε περίπτωση δράσης της διοίκησης με βάση παράνομη εγκύκλιο, τόσο για τον υπάλληλο όσο και για τον διοικούμενο.
Άρθρο 5 – Ψηφιακή Ενημέρωση Πορείας Υπόθεσης (Τροποποίηση παρ. 5 άρθρου 4 ΚΔΔ)
Θετικά στοιχεία
• Η πρόβλεψη μοναδικού κωδικού παρακολούθησης υπόθεσης με ελάχιστα πέντε στοιχεία πορείας αποτελεί θεσμικά ορθή.
• Η πρόβλεψη πειθαρχικής συνέπειας για παράλειψη αποτελεί θετικό στοιχείο ενίσχυσης της υποχρέωσης.
Σοβαρά προβλήματα
• Η διάταξη προβλέπει ψηφιακή παρακολούθηση αιτήσεων χωρίς επαρκή αναφορά σε τεχνικές υποδομές ή προσωπικό. Υπάρχει κίνδυνος καθυστερήσεων και ασυνεπούς ενημέρωσης πολιτών, ιδιαίτερα σε περιοχές με περιορισμένη πρόσβαση στο διαδίκτυο.
• Υποδομή που δεν υπάρχει: Το «κεντρικό σημείο τήρησης ιστορικού υποθέσεων» απαιτεί δημιουργία νέου πληροφοριακού συστήματος σε εκατοντάδες φορείς. Χωρίς χρηματοδότηση και χρονοδιάγραμμα η διάταξη είναι κενό γράμμα.
• Ουσία ρύθμισης παραπέμπεται σε ΚΥΑ: Ο νόμος αφήνει για μελλοντική ΚΥΑ τον τρόπο πρόσβασης, ταυτοποίηση, πληροφορίες. Δεν μπορεί να γίνει ουσιαστική διαβούλευση επί κενών εξουσιοδοτήσεων.
• Το άρθρο τροποποιεί, ουσιαστικά, το σύστημα προθεσμιών του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Διατηρείται η προθεσμία των 50 ημερών, αλλά η εξειδίκευση των διαδικασιών μετατίθεται σε μεταγενέστερη κανονιστική πράξη. Η επιλογή αυτή δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου. Οι διοικητικές προθεσμίες δεν πρέπει να εξαρτώνται από μελλοντικές υπουργικές αποφάσεις.
• Αόριστη πειθαρχική συνέπεια: Η παραπομπή στο άρθρο 107 ΚΔΥ χωρίς εξειδίκευση ποιου παραπτώματος εφαρμόζεται είναι νομικά ελλιπής και επικίνδυνη για τον δημόσιο υπάλληλος.
• Κίνδυνος GDPR: Εάν ο μοναδικός κωδικός δεν συνδέεται με αυθεντικοποίηση, υπάρχει κίνδυνος πρόσβασης τρίτων σε ευαίσθητα διοικητικά δεδομένα. Η ΑΠΔΠΧ πρέπει να γνωμοδοτήσει.
Προτάσεις
• Να εισαχθεί χρηματοδοτική πρόβλεψη και χρονοδιάγραμμα υλοποίησης (Κεντρική Διοίκηση → Αποκεντρωμένες → ΟΤΑ). Ενοποίηση ψηφιακών συστημάτων.
• Να εξειδικευθεί στον νόμο ποιο πειθαρχικό παράπτωμα εφαρμόζεται.
• Να διασφαλιστεί ρητά η υποχρέωση αυθεντικοποίησης πολίτη για πρόσβαση στα στοιχεία υπόθεσής του.
• Να ζητηθεί γνώμη ΑΠΔΠΧ πριν την ψήφιση.
• Να πραγματοποιηθεί πιλοτική εφαρμογή σε συγκεκριμένο αριθμό φορέων πριν τη γενίκευση.
Επειδή κατά τη διαδικασία πληρωμής λογαριασμών δημοσίων έργων ζητούνται από ορισμένες αναθέτουσες αρχές κρατήσεις υπέρ φορέων που έχουν ήδη καταργηθεί, γεγονός που δημιουργεί αβεβαιότητα δικαίου, άνιση μεταχείριση των οικονομικών φορέων και στρέβλωση του ανταγωνισμού μεταξύ των εργοληπτικών επιχειρήσεων,
είναι αναγκαίο να υπάρξει ρητή νομοθετική διάταξη που να αποσαφηνίζει το ισχύον καθεστώς και να καταργεί κάθε σχετική αμφιβολία ως προς τις συγκεκριμένες κρατήσεις.
Προτεινόμενη διάταξη
Ρητή κατάργηση κρατήσεων επί λογαριασμών δημοσίων έργων
Καταργείται από την έναρξη ισχύος του παρόντος κάθε γενική ή ειδική διάταξη που προβλέπει επιβολή κρατήσεων επί των λογαριασμών πληρωμής δημοσίων έργων υπέρ:
α) του Ταμείου Προνοίας Εργοληπτών Δημοσίων Έργων (ΤΠΕΔΕ),
β) του Ειδικού Ταμείου Ανεγέρσεως Κτιρίων εξωτερικής υπηρεσίας Δημοσίων Έργων (ΕΤΑΚΔΕ),
γ) της Τεχνικής Υπηρεσίας Δήμων και Κοινοτήτων (ΤΥΔΚ),
δ) του Εθνικού Μετσόβιου Πολυτεχνείου (ΕΜΠ) ποσοστού 0,5%.
Παρότι στα σχόλια του παρόντος άρθρου κυριαρχούν προτάσεις περί Εσωτερικού Ελέγχου, αναρτούμε το παρόν που είναι συναφές προς την ανάρτηση εγκυκλίων και αποφάσεων καθώς η πρότασή μας, επιλαμβάνεται της αναστολής εφαρμογής συγκεκριμένης ΥΑ, που πρέπει κι αυτή με τη σειρά της να αναρτηθεί.
Στο τέλος του «Άρθρου 5Α-Υποχρεωτική ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών» προτείνουμε την προσθήκη τέταρτης παραγράφου: «4. Από την ημέρα δημοσίευσης του παρόντος, αναστέλλεται η εφαρμογή της ΥΑ/ΥΠΕΝ/ΔΑΟΚΑ/47319 /1946/2021/ΦΕΚ.Β.2090/2021 και της ΥΑ/ ΥΠΕΝ/ΥΠΡΓ/48123/6983/ΦΕΚ.Β.3136/2018»
Προτείνουμε την παρούσα προσθήκη διότι, μετά την έκδοση της εν λόγω ΥΑ/ΥΠΕΝ/ΔΑΟΚΑ/47319/1946/20.05.2021 «Διαδικασίες ηλεκτρονικής υποβολής, ελέγχου και έκδοσης οικ. αδειών» έγιναν τρεις τροποποιήσεις του υπερκείμενου εξουσιοδοτικού άρθρ.38/ν.4494/2017 «Διαδικασία ελέγχου Οικοδομικής Άδειας» με την παρ.2/άρθρ.120/ν.4819 /23.07.2021 και το άρθρ.156/ν.4951/04.07.2022 και την παρ.3/άρθρ.237/ν.5037/29.03.2023 με τις οποίες τροποποιήθηκε και προστέθηκε νομική ύλη στο υπερκείμενο άρθρο. Η εν λόγω ΥΑ ουδέποτε τροποποιήθηκε ώστε να προσαρμοστεί στις αλλαγές και συνεπώς επήλθε αντινομία μεταξύ αυτής και του υπερκείμενου εξουσιοδοτικού άρθρου του νόμου.
Κατόπιν αυτού και σύμφωνα με το δικαιακό μας σύστημα, η εφαρμογή της ΥΑ/ΥΠΕΝ/ΔΑΟΚΑ/47319/1946/20.05.2021 πρέπει να ανασταλεί άμεσα για λόγους ασφάλειας δικαίου και η αναστολή αυτή να αναρτηθεί δεόντως.
Σύμφωνα με τα οριζόμενα στο Άρθρο 7 του ν4795/2021, «Ανεξαρτησία της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου» παράγραφος 2. Οι Εσωτερικοί Ελεγκτές δεν εμπλέκονται καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη διοίκηση του φορέα ούτε αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθήκοντα που σχετίζονται με αυτή.
Συνεπώς προτείνεται η φράση «Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού» να αντικατασταθεί από τη διατύπωση: «Με μέριμνα της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού».
Με αυτό το τρόπο διασφαλίζεται η θεσμική ανεξαρτησία και η λειτουργική αυτοτέλεια της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου.
Σε κάθε περίπτωση, ενδεχόμενη τροποποίηση των αρμοδιοτήτων και του ρόλου της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, όπως αναφέρονται αναλυτικά στο ν. 4795/2021, θα πρέπει να τελεί υπό την αιγίδα της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, η οποία έχει την ευθύνη για τον συντονισμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της λειτουργίας των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου.
Άρθρο 6 – Υποχρεωτική Ανάρτηση Εγκυκλίων Οδηγιών (Προσθήκη άρθρου 5Α ΚΔΔ)
Θετικά στοιχεία
• Η υποχρέωση ανάρτησης εγκυκλίων και η θεματική κατηγοριοποίησή τους ενισχύουν τη διαφάνεια και την ομοιόμορφη εφαρμογή από τη διοίκηση.
Θεμελιώδες πρόβλημα: Παράβαση ν. 4795/2021 – Ανεξαρτησία ΜΕΕ
Η ανάθεση εκτελεστικών καθηκόντων στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου (ΜΕΕ) αντίκειται ευθέως στον ν. 4795/2021 και στα Διεθνή Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου (IPPF). Το ζήτημα αυτό έχει αναλυθεί διεξοδικά στα σχόλια της διαβούλευσης και η θέση είναι ομόφωνη. Προσυπογράφουμε πλήρως και προτείνουμε άμεση διόρθωση.
Πρόσθετα προβλήματα
• Οι εγκύκλιες οδηγίες, κατά πάγια νομολογία και γνωμοδότηση του ΝΣΚ, δεν δεσμεύουν τον διοικούμενο ούτε παράγουν νέους κανόνες δικαίου. Επομένως, είναι ασαφής ο σκοπός της προτεινόμενης διάταξης, εν γένει και ειδικότερα της προστατευτικής πρόβλεψης της παρ. 3
• Δεν ορίζεται χρονοδιάγραμμα αναδρομικής ανάρτησης εγκυκλίων που ήδη ισχύουν.
• Η παρ. 3 — «δεν επέρχονται δυσμενείς συνέπειες σε βάρος διοικουμένου που έδρασε σύμφωνα με αναρτημένη εγκύκλιο» — δεν περιέχει καμμία επιφύλαξη ως προς τη νομιμότητα της εγκυκλίου. Ό,τι έχει αναρτηθεί προστατεύει. Αυτό σημαίνει ότι μια εγκύκλιος που συγκρούεται με τον νόμο, εφόσον αναρτηθεί, παράγει προστατευτικό αποτέλεσμα για όποιον την εφαρμόσει — ακόμη και αν ο νόμος λέει κάτι εντελώς διαφορετικό. Η αρχή της νομιμότητας υποχωρεί έναντι της αρχής της δημοσιοποίησης. Το ερώτημα τι γίνεται με την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, παραμένει ανοιχτό.
• Δεν ορίζεται τι γίνεται όταν η εγκύκλιος είναι παράνομη (συγκρούεται με τον νόμο, τον διευρύνει αυθαίρετα, αντικαθιστά διατάξεις του κ.λπ.). Η ρύθμιση δεν προβλέπει μηχανισμό ελέγχου νομιμότητας πριν από την ανάρτηση, δημιουργώντας τον κίνδυνο παράνομες εγκύκλιοι να λειτουργούν de facto ως κανόνες δικαίου.
Προτάσεις
Προτεινόμενη αναδιατύπωση παρ. 2
«Με μέριμνα των καθ’ ύλην αρμόδιων οργανικών μονάδων του φορέα ή της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού ή της Διεύθυνσης Πληροφορικής/ΤΠΕ: α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα σε κατηγορίες, με βάση τη θεματική τους συνάφεια, και β) προσδιορίζονται με διακριτό τρόπο οι εγκύκλιες οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που δεν ισχύουν. Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δύναται, στο πλαίσιο του ετήσιου προγράμματος ελέγχων της, να αξιολογεί την επάρκεια και αποτελεσματικότητα της διαδικασίας ανάρτησης.»
• Να ορισθεί χρονοδιάγραμμα αναδρομικής ανάρτησης: 12 μήνες για εγκυκλίους τελευταίας πενταετίας.
• Να ελέγχεται η νομιμότητα της εγκυκλίου και να προβλεφθεί τι ισχύει σε περίπτωση δράσης της διοίκησης με βάση παράνομη εγκύκλιο, τόσο για τον υπάλληλο όσο και για τον διοικούμενο.
Η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 6 σύμφωνα με την οποία ανατίθεται η μέριμνα για την ανάρτηση, ταξινόμηση και επικαιροποίηση των εγκυκλίων οδηγιών στην ΜΕΕ, έρχεται σε ευθεία αντίθεση με τις θεμελιώδεις αρχές του Εσωτερικού Ελέγχου. Η διαχείριση εγγράφων και η ενημέρωση ιστοσελίδων αποτελούν αμιγώς επιχειρησιακές λειτουργίες (1η και 2η γραμμή ρόλων). Με την παρούσα τυχόν ανάθεση εκτελεστικών καθηκόντων στη ΜΕΕ (3η γραμμή) παραβιάζεται ρητά και έρχεται σε αντίθεση με το πνεύμα του ν. 4795/2021 και τα Διεθνή Πρότυπα για την Επαγγελματική Εφαρμογή του Εσωτερικού Ελέγχου (International Professional Practices Framework – IPPF), όπως καθορίζονται από το Ινστιτούτο Εσωτερικών Ελεγκτών (Institute of Internal Auditors – I.I.A.). Με τον νόμο αυτό κατοχυρώθηκε η επιχειρησιακή, οργανωτική και λειτουργική ανεξαρτησία των εσωτερικών ελεγκτών. Τα προστιθέμενα καθήκοντα του παρόντος νομοσχεδίου υπάγονται σε άλλη γραμμή ρόλων κι όχι στην 3η. Η Μ.Ε.Ε έχει εποπτικό και ελεγκτικό ρόλο και όχι εκτελεστικό. Τη διαδικασία εκτέλεσης των εν λόγω καθηκόντων, ως πιθανό ελεγκτικό πεδίο, θα κληθεί η ίδια η ΜΜΕ να ελέγξει προκαλώντας την άμεση σύγκρουση συμφερόντων και πλήττοντας την αντικειμενικότητα και την ανεξαρτησία της.
Σύμφωνα με την υπό εξέταση διάταξη, ορίζεται ότι «με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου (Μ.Ε.Ε.) α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα, κατηγοριοποιημένες βάσει θεματικής συνάφειας και β) προσδιορίζονται ευκρινώς οι οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που παύουν να ισχύουν λόγω τροποποιήσεων της κείμενης νομοθεσίας».
Η πρόβλεψη αυτή τελεί σε ευθεία αντίθεση με τις διατάξεις του ν. 4795/2021, καθώς και με τα Διεθνή Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου (IPPF), τα οποία καθιερώνουν το ασυμβίβαστο μεταξύ της ελεγκτικής ιδιότητας και της εμπλοκής στη διοικητική λειτουργία ή την ανάληψη επιχειρησιακών καθηκόντων. Οι περιγραφόμενες ενέργειες φέρουν αμιγώς εκτελεστικό χαρακτήρα, γεγονός που υπονομεύει την ανεξαρτησία της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου και αλλοιώνει την αποστολή της. Αντί ο ρόλος της Μ.Ε.Ε. να παραμένει συμβουλευτικός και ελεγκτικός, η εν λόγω διάταξη την υποκαθιστά στην πράξη με τις αρμόδιες οργανικές μονάδες του Φορέα, αναθέτοντάς της καθήκοντα που προσιδιάζουν σε υπηρεσίες γραμματειακής ή μηχανογραφικής υποστήριξης.
!!!Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δεν μπορεί να εμπλέκεται καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη διοίκηση του φορέα ούτε να αναλαμβάνει επιχειρησιακά καθήκοντα!!!
Το περιεχόμενο του υπό διαβούλευση άρθρου έρχεται σε αντίθεση με το πνεύμα του ν. 4795/2021και τα Διεθνή Πρότυπα για την Επαγγελματική Εφαρμογή του Εσωτερικού Ελέγχου. Για την τροποποίηση των αρμοδιοτήτων και του ρόλου της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, όπως αναφέρονται αναλυτικά στο ν. 4795/2021, θα πρέπει να ζητηθεί η συνδρομή της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, η οποία αποτελεί αρμόδιο φορέα για τον συντονισμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της λειτουργίας των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου.
Αλλάζει τελείως ο χαρακτήρας της ΜΕΕ με τις διατάξεις αυτές: Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δεν δύναται να συμμετέχει στη διοίκηση του φορέα ούτε να αναλαμβάνει καθήκοντα που έχουν επιχειρησιακό χαρακτήρα.
Ωστόσο, η πρόβλεψη του υπό διαβούλευση άρθρου φαίνεται να μην εναρμονίζεται με το θεσμικό πλαίσιο του ν. 4795/2021, ούτε με τις αρχές που απορρέουν από τα Διεθνή Πρότυπα Επαγγελματικής Εφαρμογής του Εσωτερικού Ελέγχου (IPPF), τα οποία έχουν θεσπιστεί από το Institute of Internal Auditors (I.I.A.).
Έχοντας υπόψη:
α)Το υπό διαβούλευση άρθρο 5Α του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α΄45)
β)Την Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης του υπό διαβούλευση σχεδίου νόμου με τον τίτλο «Παρεμβάσεις για ένα κράτος πιο φιλικό στον πολίτη»,
γ)Το άρθρου 39 του ν.4622.2019 (A’ 133) 07.08.2019,
δ)Το άρθρο 10 ν. 4795/2021 (Α΄ 62),
Προτείνεται η τροποποίηση του υπό διαβούλευση άρθρου 5Α του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α΄45), ως εξής:
Άρθρο 5Α
Υποχρεωτική ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών
Εκτός από την υποχρεωτική ανάρτηση που προβλέπεται στην περ. (ε) της παρ. 3 του άρθρου 76 του ν. 4727/2020 (Α΄ 184), περί πεδίου εφαρμογής ψηφιακής διαφάνειας, οι εγκύκλιες οδηγίες που εκδίδονται από δημόσιες υπηρεσίες, υπό την έννοια της παρ. 6 του άρθρου 5 του παρόντος, αναρτώνται αμελλητί σε ιστοσελίδα του φορέα. Κατά παρέκκλιση της παρ. 2 του άρθρου 78 του ν. 4727/2020, περί ισχύος των πράξεων, οι εγκύκλιες οδηγίες του πρώτου εδαφίου δεν ισχύουν πριν από την ανάρτησή τους στον διαδικτυακό τόπο του προγράμματος «Διαύγεια» και στην ιστοσελίδα του φορέα.
2.Με μέριμνα της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού:
α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα σε κατηγορίες, με βάση τη θεματική τους συνάφεια και
β) προσδιορίζονται με διακριτό τρόπο οι εγκύκλιες οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που δεν ισχύουν μετά από τροποποίηση της κείμενης νομοθεσίας.
3.Δεν επέρχονται δυσμενείς συνέπειες σε βάρος διοικουμένου που έδρασε σύμφωνα με εγκύκλιο οδηγία, η οποία έχει αναρτηθεί σύμφωνα με την παρ. 1.».
4.Η αρμόδια Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου ελέγχει την τήρηση της διαδικασίας της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου σύμφωνα με την αρμοδιότητα της υποπαράγραφου ια, της παραγράφου 2, του άρθρου 10, του ν. 4795/2021 (Α΄ 62)όπως ισχύει.
Η ανάθεση διοικητικών καθηκόντων στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου παραβιάζει την ανεξαρτησία της, αντίκειται στον Ν. 4795/2021 και αποσπά πόρους από τον έλεγχο λειτουργιών υψηλού κινδύνου, ιδίως σε υποστελεχωμένες μονάδες.
H προσθήκη άρθρου 5Α στον ν. 4975/2021 αναθέτει στον εσωτερικό ελεγκτή καθήκοντα και αρμοδιότητες Διοικητικού δηλαδή λειτουργίες της «πρώτης γραμμής» με αποτέλεσμα την κατάργηση της «ανεξαρτησίας» του και έρχεται σε πλήρη αντίθεση με αρκετά άρθρα του ν 4795/2021 .Οι εν λόγω λειτουργίες θα πρέπει να εκτελούνται από το Διοικητικό και ενδεχομένως και κάποια“monitoring controls” για το σκοπό αυτό. Ο εσωτερικός ελεγκτής ενεργεί ελέγχους με βάση την αξιολόγηση κινδύνων και την προταιροποίηση των στόχων του Οργανισμού και δύναται να παρέχει διασφάλιση ότι τα παραπάνω εκτελούνται σωστά από την πρώτη γραμμή αν ποτέ θεωρηθεί ότι οι λειτουργίες αυτές ενέχουν κινδύνους υψηλότερους από άλλες. Ο ν 4975/2021 λέει ρητά
5. Ι.Άρθρο 7 (Ανεξαρτησία της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου) 2. Οι Εσωτερικοί Ελεγκτές δεν εμπλέκονται καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη διοίκηση του φορέα ούτε αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθήκοντα που σχετίζονται με αυτή
6. ΙΙ.Άρθρο 10 (Στόχοι και αρμοδιότητες Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου), 2: ι) αξιολογεί τις διαδικασίες σχεδιασμού και εκτέλεσης των λειτουργιών και των προγραμμάτων του φορέα,
7. ια) ελέγχει τη συμμόρφωση του φορέα προς την ισχύουσα νομοθεσία, τους κανονισμούς και τις πολιτικές που διέπουν τη λειτουργία του.
Πέραν των παραπάνω συνεπειών η επιβάρυνση αυτή θα τον αποσυντονίσει, θα επιβαρύνει το έργο του με γραμματειακές ασχολίες άσχετες του αντικειμένου του, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να εκτελέσει τα κανονικά καθήκοντα και να επικεντρωθεί στον έλεγχο λειτουργιών «υψηλού κινδύνου». Πόσο μάλλον όταν οι περισσότερες μονάδες εσωτερικού ελέγχου είναι υποστελεχωμένες.
Η προτεινόμενη διάταξη, στο σημείο που αναθέτει στη ΜΕΕ τη μέριμνα για την ανάρτηση, τη θεματική ταξινόμηση και τον προσδιορισμό της ισχύος των εγκυκλίων οδηγιών, έρχεται σε πλήρη αντίθεση με τον θεσμικό ρόλο του Εσωτερικού Ελέγχου, όπως αυτός ορίζεται στον ν. 4795/2021 και στα Διεθνή Πρότυπα (IIA).
Ο Εσωτερικός Έλεγχος είναι μια συμβουλευτική και ελεγκτική λειτουργία, όχι μια επιχειρησιακή μονάδα υποστήριξης. Η ταξινόμηση εγκυκλίων και η διαχείριση της ιστοσελίδας του φορέα αποτελούν αμιγώς διοικητικές/εκτελεστικές ενέργειες που πρέπει να ασκούνται από τις Διευθύνσεις Διοικητικού, Οργάνωσης ή Πληροφορικής.
Εάν η ΜΕΕ αναλάβει τον προσδιορισμό της ισχύος ή μη των εγκυκλίων (εδάφιο β), καθίσταται συνυπεύθυνη για τη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων. Συνεπώς, χάνει τη δυνατότητα να ελέγξει μελλοντικά αν ο φορέας εφαρμόζει ορθά τη νομοθεσία, καθώς θα καλείται να ελέγξει τις δικές της προγενέστερες ενέργειες/κρίσεις.
Η απασχόληση εξειδικευμένου προσωπικού (Εσωτερικών Ελεγκτών) σε εργασίες γραμματειακής φύσης και αρχειοθέτησης συνιστά κακή χρήση δημοσίων πόρων. Οι ΜΕΕ οφείλουν να επικεντρώνονται στην αξιολόγηση των συστημάτων διαχείρισης κινδύνων και όχι στη μηχανογραφική υποστήριξη του φορέα.
Η διάταξη αναφέρει ότι η ΜΕΕ ενεργεί «αν αυτή υφίσταται», αλλιώς η αρμοδιότητα περιέρχεται στη Διεύθυνση Διοικητικού. Αυτή η διατύπωση εξισώνει εσφαλμένα δύο μονάδες με τελείως διαφορετική αποστολή, αντιμετωπίζοντας τη ΜΕΕ ως «βοηθητική υπηρεσία» της διοίκησης.
Προτείνεται η απάλειψη της αναφοράς στις Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου από το Άρθρο 6. Η μέριμνα για την ανάρτηση και ταξινόμηση των εγκυκλίων πρέπει να ανήκει αποκλειστικά στις Διευθύνσεις Διοικητικού / Οργάνωσης και τις Μονάδες Πληροφορικής, με τη ΜΕΕ να διατηρεί μόνο τον ρόλο του ελεγκτή ως προς το αν ο φορέας τηρεί τις υποχρεώσεις δημοσιότητας που επιβάλλει ο νόμος.
Η προτεινόμενη διάταξη για το νέο άρθρο 5Α του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση ως προς την ενίσχυση της διαφάνειας και της ασφάλειας δικαίου, καθιερώνοντας την υποχρεωτική ανάρτηση των εγκυκλίων οδηγιών τόσο στο πρόγραμμα «Διαύγεια» όσο και στην ιστοσελίδα του εκάστοτε φορέα, καθώς και τη σαφή σήμανση των εγκυκλίων που έχουν καταστεί ανενεργές λόγω μεταβολής της νομοθεσίας.
Ωστόσο, η πρόβλεψη ότι οι ανωτέρω ενέργειες πραγματοποιούνται «με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα» δημιουργεί ζητήματα συμβατότητας με το θεσμικό πλαίσιο του εσωτερικού ελέγχου στο δημόσιο τομέα.
Σύμφωνα με το άρθρο 10 του ν. 4795/2021, η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου έχει ως αποστολή την παροχή ανεξάρτητης και αντικειμενικής διαβεβαίωσης και συμβουλευτικών υπηρεσιών σχετικά με την επάρκεια και αποτελεσματικότητα των συστημάτων διακυβέρνησης, διαχείρισης κινδύνων και εσωτερικού ελέγχου του φορέα. Ο ρόλος αυτός είναι κατ’ εξοχήν ελεγκτικός και αξιολογικός και δεν περιλαμβάνει την ανάληψη επιχειρησιακών ή διοικητικών λειτουργιών του φορέα.
Η ίδια αρχή αποτυπώνεται και στα διεθνή πρότυπα επαγγελματικής πρακτικής εσωτερικού ελέγχου (IPPF – International Professional Practices Framework), τα οποία προβλέπουν ότι η δραστηριότητα εσωτερικού ελέγχου πρέπει να παραμένει ανεξάρτητη από τις λειτουργίες που ελέγχει και να αποφεύγεται κάθε κατάσταση κατά την οποία η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου συμμετέχει στον σχεδιασμό ή την εκτέλεση διαδικασιών τις οποίες στη συνέχεια καλείται να αξιολογήσει. Η ανάθεση λειτουργικών ή διοικητικών αρμοδιοτήτων στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δημιουργεί κίνδυνο αυτοελέγχου (self-review threat), ο οποίος δύναται να υπονομεύσει την ανεξαρτησία και την αντικειμενικότητα της ελεγκτικής λειτουργίας.
Η πρόβλεψη ότι η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου μεριμνά για την ανάρτηση και την κατηγοριοποίηση των εγκυκλίων οδηγεί, στην πράξη, σε εμπλοκή της σε επιχειρησιακή διοικητική διαδικασία (διαχείριση και δημοσίευση διοικητικών οδηγιών), η οποία θα μπορούσε μελλοντικά να αποτελέσει αντικείμενο ελέγχου συμμόρφωσης από την ίδια τη Μονάδα. Η κατάσταση αυτή είναι αντίθετη με τις αρχές της ορθής διακυβέρνησης και με τη διάκριση ρόλων μεταξύ διοικητικών λειτουργιών και λειτουργιών διασφάλισης (assurance).
Για τον λόγο αυτό προτείνεται η αναδιατύπωση της σχετικής πρόβλεψης, ώστε η επιχειρησιακή ευθύνη για την ανάρτηση, κατηγοριοποίηση και επικαιροποίηση των εγκυκλίων να ανατίθεται σε διοικητική μονάδα του φορέα (π.χ. στη Διεύθυνση Διοικητικού ή σε άλλη αρμόδια οργανική μονάδα), ενώ η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου να διατηρεί τον θεσμικό της ρόλο ως μηχανισμός ανεξάρτητης διαβεβαίωσης.
Ενδεικτικά, θα μπορούσε να προβλεφθεί ότι:
η ανάρτηση, κατηγοριοποίηση και επικαιροποίηση των εγκυκλίων πραγματοποιείται από την αρμόδια διοικητική μονάδα του φορέα, και
η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δύναται, στο πλαίσιο του ετήσιου προγράμματος ελέγχων της, να αξιολογεί την επάρκεια και αποτελεσματικότητα της διαδικασίας δημοσίευσης και διαχείρισης των εγκυκλίων.
Με τον τρόπο αυτό επιτυγχάνεται ο στόχος της διαφάνειας και της εύκολης πρόσβασης στις διοικητικές οδηγίες, χωρίς να θίγεται η ανεξαρτησία της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου, όπως αυτή κατοχυρώνεται τόσο από το ισχύον θεσμικό πλαίσιο (ν. 4795/2021) όσο και από τα διεθνώς αναγνωρισμένα επαγγελματικά πρότυπα του εσωτερικού ελέγχου.
Η υιοθέτηση της ανωτέρω τροποποίησης θα διασφαλίσει την ευθυγράμμιση της διάταξης με τις αρχές της χρηστής διοίκησης και της ορθής εταιρικής διακυβέρνησης στον δημόσιο τομέα.
Όπως και στο προτεινόμενο άρθρο 8 του νομοσχεδίου, έτσι και στο παρόν άρθρο η πρόβλεψη ότι με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα και προσδιορίζονται όσες δεν ισχύουν, συνιστά διοικητική και επιχειρησιακή αρμοδιότητα, η οποία κατ’ αρχήν ανήκει στις καθ’ ύλην αρμόδιες οργανικές μονάδες (π.χ. διοικητικές ή οργανικές μονάδες που εκδίδουν ή διαχειρίζονται τις εγκυκλίους) και δε συνάδει με τον θεσμικό ρόλο της λειτουργίας εσωτερικού ελέγχου.
Η ανάθεση τέτοιων καθηκόντων στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δύναται να επηρεάσει την ανεξαρτησία της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου. Για το λόγο αυτό, η σχετική ρύθμιση κρίνεται σκόπιμο να απαλειφθεί, καθώς οι Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου δεν θα πρέπει να έχουν εμπλοκή σε τέτοιου είδους διοικητικές διαδικασίες.
Μέχρι τώρα η αρμοδιότητα για την ανάρτηση στη «ΔΙΑΥΓΕΙΑ» των αναρτητέων εγκυκλίων, αποφάσεων κλπ ανήκει στην εκάστοτε Διεύθυνση που την εξέδωσε. Σε επίπεδο Τμήματος ή Διεύθυνσης ορίζεται αρμόδιος υπάλληλος που αναλαμβάνει αμελλητί να προβεί στη σχετική ανάρτηση. Ποιόν σκοπό εξυπηρετεί η μεταβολή αυτής της αρμοδιότητας; Μάλλον θα περιπλέξει τα πράγματα παρά θα τα απλοποιήσει, καθώς η υπηρεσία που εκδίδει την εγκύκλιο θα πρέπει να την αποστείλει στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου, οι υπάλληλοι της ΜΕΕ θα πρέπει να μελετήσουν την εγκύκλιο για να την εντάξουν σε κάποια κατηγορία ανάλογα με τη θεματική της συνάφεια κλπ. Ενώ οι υπάλληλοι της σχετικής Διεύθυνσης και το περιεχόμενο της εγκυκλίου γνωρίζουν καλύτερα και μπορούν να την αναρτήσουν σε συντομότερο χρόνο. Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου στο πλαίσιο ενός διαβεβαιωτικού έργου θα μπορεί να «ελέγξει» εάν αναρτήθηκε η εγκύκλιος κλπ.
Η προτεινόμενη διάταξη αντίκειται στον ν. 4795/2021 και στα Παγκόσμια Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου (IPPF 2024).
Η ανάθεση εκτελεστικών καθηκόντων παραβιάζει τη διάκριση ρόλων του Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου.
Δημιουργείται κίνδυνος σύγκρουσης συμφερόντων.
Προτείνεται η φράση «Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα…» να αντικατασταθεί από «Με μέριμνα των καθ’ ύλην αρμόδιων οργανικών μονάδων του φορέα ή της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού».
Με αυτόν τον τρόπο η ΜΕΕ διατηρεί μόνο εποπτικό και ελεγκτικό ρόλο επί της διαδικασίας.
Η τροποποίηση διασφαλίζει την ανεξαρτησία, την αμεροληψία και την ορθή λειτουργία του Συστήματος Εσωτερ7ικού Ελέγχου.
Η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 6, η οποία αναθέτει στη ΜΕΕ τη μέριμνα για την ανάρτηση, ταξινόμηση και επικαιροποίηση των εγκύκλιων οδηγιών, έρχεται σε ευθεία αντίθεση με τις θεμελιώδεις αρχές του Εσωτερικού Ελέγχου. Η διαχείριση εγγράφων και η ενημέρωση ιστοσελίδων αποτελούν αμιγώς επιχειρησιακές και διοικητικές λειτουργίες (1η και 2η γραμμή άμυνας). Η ανάθεση εκτελεστικών καθηκόντων στη ΜΕΕ 3η γραμμή άμυνας, παραβιάζει ρητά τον ν. 4795/2021, ο οποίος κατοχυρώνει την οργανωτική και λειτουργική ανεξαρτησία των εσωτερικών ελεγκτών. Επιπλέον, προκαλεί άμεση σύγκρουση συμφερόντων, καθώς η ΜΕΕ θα κληθεί στο μέλλον να ελέγξει μια διαδικασία την οποία η ίδια εκτελεί, πλήττοντας την αντικειμενικότητά της
Σύμφωνα με τον θεμελιώδη νόμο του Εσωτερικού Ελέγχου 4795/2021, η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δεν μπορεί να εμπλέκεται καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη διοίκηση του φορέα ούτε να αναλαμβάνει επιχειρησιακά καθήκοντα, ώστε να διασφαλίζεται η θεσμική της ανεξαρτησία και η αντικειμενικότητα του ελεγκτικού έργου. Το περιεχόμενο του υπό διαβούλευση άρθρου έρχεται σε αντίθεση με την υπόσταση του Εσωτερικού ελέγχου και τα Διεθνή Πρότυπα για την Επαγγελματική Εφαρμογή του Εσωτερικού Ελέγχου (International Professional Practices Framework – IPPF), όπως καθορίζονται από το Ινστιτούτο Εσωτερικών Ελεγκτών. Πιο συγκεκριμένα:
Η προσθήκη του άρθρου 5Α στον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α΄45) που αφορά την υποχρεωτική ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου συνιστά ξεκάθαρα επιχειρησιακή διαδικασία, η οποία δημιουργεί προφανή σύγκρουση συμφερόντων, δημιουργεί εσφαλμένη αντίληψη ως προς τον ρόλο του εσωτερικού ελέγχου και αντιβαίνει στον ιδρυτικό νόμο του Εσωτερικού Ελέγχου περί απαγόρευσης ανάληψης επιχειρησιακών καθηκόντων. Η αρμοδιότητα αυτή, όπως περιγράφεται μέσα από το νεοπροστιθέμενο άρθρο 5Α, αποτελεί ευθύνη της Διεύθυνσης Διοικητικού.
Η διάταξη αναθέτει στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου (Μ.Ε.Ε.) τη μέριμνα για την ανάρτηση, κατηγοριοποίηση και επισήμανση της ισχύος εγκυκλίων, εισάγει αρμοδιότητες αμιγώς διοικητικού — εκτελεστικού χαρακτήρα. Οι ενέργειες αυτές αποτελούν κατεξοχήν διοικητικές και επιχειρησιακές αρμοδιότητες των καθ’ ύλην αρμόδιων οργανικών μονάδων και των οργάνων διοίκησης του φορέα, (1η και 2η γραμμή ρόλων, άρθρο 6 ν. 4795/2021). Η εμπλοκή της Μ.Ε.Ε. (3η γραμμή ρόλων) σε εκτελεστικά καθήκοντα, συνιστά ασυμβίβαστη εμπλοκή της Μ.Ε.Ε. στη διοικητική διαδικασία, δημιουργεί προφανή σύγχυση ρόλων και ενέχει τον κίνδυνο υπονόμευσης της λειτουργικής ανεξαρτησίας του εσωτερικού ελέγχου, δεδομένου ότι μια μονάδα που συμμετέχει ενεργά στη διαδικασία υλοποίησης διοικητικών ενεργειών ενδέχεται στη συνέχεια να κληθεί να αξιολογήσει τις ίδιες αυτές διαδικασίες, γεγονός που υπονομεύει την αντικειμενικότητα της, πλήττει τη λειτουργική της ανεξαρτησία και δημιουργεί σύγχυση ως προς τα όρια των αρμοδιοτήτων της.
Επιπλέον οι προτεινόμενες ρυθμίσεις αντίκεινται ρητά στο άρθρο 7 παρ. 2 του ν. 4795/2021, στην Αρχή 1 του Πρότυπου Κώδικα Δεοντολογίας (ΦΕΚ Β΄/4634/2024), καθώς και στο διεθνώς αναγνωρισμένο «Μοντέλο των Τριών Γραμμών» του Institute of Internal Auditors (IIA).
Οι Μ.Ε.Ε. δεν αρνούνται τον έλεγχο διοικητικών διαδικασιών. Αρκεί ο έλεγχος αυτός ασκείται στο πλαίσιο των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων που προβλέπονται στο θεσμικό πλαίσιο του Νόμος 4795/2021 και μέσω ελεγκτικών εργασιών που εντάσσονται στον ετήσιο προγραμματισμό τους. Η αξιολόγηση των διαδικασιών αυτών δεν δύναται σε καμία περίπτωση να μετατρέπεται σε πάγια διοικητική αρμοδιότητα ή σε καθημερινή λειτουργική διαδικασία της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, η οποία οφείλει να διατηρεί τον ανεξάρτητο ελεγκτικό της ρόλο και να μην εμπλέκεται στην επιχειρησιακή υλοποίηση διοικητικών ενεργειών.
Κατόπιν των ανωτέρω, κρίνεται απαραίτητη η νομοτεχνική επεξεργασία του σχεδίου νόμου, ώστε να διασφαλιστεί ότι οι Μ.Ε.Ε. περιορίζονται στον διασφαλιστικό και συμβουλευτικό τους ρόλο.
Συγκεκριμένα προτείνουμε η φράση «Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού» να αντικατασταθεί από τη διατύπωση: «Με μέριμνα των καθ’ ύλην αρμόδιων οργανικών μονάδων του φορέα ή της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού».
Η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 6, με την οποία ανατίθεται στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου (ΜΕΕ) η μέριμνα για την ανάρτηση, ταξινόμηση και επικαιροποίηση εγκύκλιων οδηγιών, δεν συνάδει με τις θεμελιώδεις αρχές της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου. Οι εν λόγω αρμοδιότητες συνιστούν αμιγώς διοικητικές και επιχειρησιακές λειτουργίες, οι οποίες εντάσσονται στην ευθύνη της διοίκησης (πρώτη και δεύτερη γραμμή άμυνας) και όχι της ΜΕΕ.
Η ανάθεση εκτελεστικών καθηκόντων στη ΜΕΕ, η οποία αποτελεί λειτουργία τρίτης γραμμής άμυνας, αντίκειται στην αρχή της οργανωτικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας των εσωτερικών ελεγκτών, όπως αυτή κατοχυρώνεται στον Νόμος 4795/2021. Επιπλέον, δημιουργεί προφανή σύγκρουση συμφερόντων, δεδομένου ότι η ΜΕΕ ενδέχεται να κληθεί να ελέγξει στο μέλλον διαδικασία στην οποία η ίδια συμμετέχει επιχειρησιακά, γεγονός που υπονομεύει την αντικειμενικότητα και την ανεξαρτησία της λειτουργίας εσωτερικού ελέγχου.
Ως εκ τούτου, η διάταξη χρήζει επανεξέτασης και αναδιατύπωσης, ώστε να διασφαλιστεί η συμμόρφωσή της με το ισχύον θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο.
Η παρ. 2 του άρθρου 5Α αποδεικνύει πλήρη άγνοια της θεμελιώδους διάκρισης μεταξύ Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου και Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, καθώς αναθέτει στη ΜΕΕ καθαρά διοικητικές και εκτελεστικές αρμοδιότητες (ανάρτηση, κατηγοριοποίηση και επισήμανση ισχύος εγκυκλίων).
Η ρύθμιση παραβιάζει ευθέως τον ν. 4795/2021, ο οποίος ορίζει ότι η ΜΕΕ αποτελεί τρίτη γραμμή ρόλων και δεν ασκεί επιχειρησιακά καθήκοντα, και αντιστρατεύεται τις αρχές COSO και τα Πρότυπα IPPF (1100, 1110, 1130) που απαγορεύουν τη συμμετοχή του εσωτερικού ελέγχου στη διοικητική λειτουργία. Η διάταξη μετατρέπει τη ΜΕΕ σε εκτελεστικό όργανο, δημιουργεί σύγκρουση συμφερόντων και υπονομεύει τη λειτουργική της ανεξαρτησία, επαναλαμβάνοντας το ίδιο θεσμικό σφάλμα που εμφανίζεται και στο άρθρο 8.
Οι ενέργειες αυτές ανήκουν αποκλειστικά στις αρμόδιες διοικητικές μονάδες, ενώ ο ρόλος της ΜΕΕ περιορίζεται σε αξιολόγηση της διαδικασίας στο πλαίσιο του άρθρου 10 του ν. 4795/2021.
Προτείνεται η πλήρης απαλοιφή της αναφοράς στη ΜΕΕ, ώστε να διασφαλιστεί η συμβατότητα της διάταξης με το εθνικό και διεθνές πλαίσιο εσωτερικού ελέγχου.
Με το άρθρο 6 προστίθεται στο άρθρο 5Α του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας
(ν. 2690/1999, Α΄45) η υποχρεωτική ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών. Παρότι η διαφάνεια είναι επιβεβλημένη, η προτεινόμενη ρύθμιση φαίνεται να δημιουργεί ένα πρόσθετο διοικητικό βάρος χωρίς σαφές όφελος, καθώς η πλατφόρμα «Διαύγεια» καλύπτει ήδη την ανάγκη δημοσιότητας. Η προσθήκη νέων υποχρεώσεων ανάρτησης ενδέχεται να οδηγήσει σε πολυδιάσπαση της πληροφορίας και σε περιττή γραφειοκρατική απασχόληση του προσωπικού, αντί για την ουσιαστική εξυπηρέτηση του πολίτη.
Η υποχρέωση ανάρτησης εγκυκλίων σε νέα σημεία, πέραν της «Διαύγειας», φαίνεται να κινείται εκτός του πλαισίου της συνολικής στρατηγικής για την απλούστευση των διαδικασιών. Θα ήταν σκόπιμο να εξεταστεί εάν η ρύθμιση αυτή συνάδει με τις κατευθυντήριες οδηγίες του Υπουργείου Ψηφιακής Διακυβέρνησης για την αποφυγή του «ψηφιακού πληθωρισμού» και της πολυδιάσπασης της δημόσιας πληροφορίας, η οποία τελικά δυσχεραίνει αντί να διευκολύνει τον πολίτη.
Επιπλέον, στο ως άνω άρθρο παρουσιάζεται η ίδια αστοχία με αυτήν που εντοπίζεται και στο άρ. 8 του παρόντος νομοσχεδίου, καθώς οι αρμοδιότητες που επιχειρείται να αποδοθούν στις ΜΕΕ, αφορούν καθαρά διοικητικά / επιχειρησιακά καθήκοντα και όχι ελεγκτικές δραστηριότητες, κατά παράβαση τόσο του ν. 4795/2021 όσο και των Παγκόσμιων Προτύπων Εσωτερικού Ελέγχου.
H παρούσα προτεινόμενη ρύθμιση παρουσιάζει την ίδια αστοχία με αυτήν που εντοπίζεται και στο άρ. 8 του παρόντος νομοσχεδίου, καθώς οι αρμοδιότητες που επιχειρείται να αποδοθούν στις ΜΕΕ, αφορούν καθαρά διοικητικά / επιχειρησιακά καθήκοντα και όχι ελεγκτικές δραστηριότητες, κατά παράβαση τόσο του ν. 4795/2021 (άρ. 7) όσο και των Παγκόσμιων Προτύπων Εσωτερικού Ελέγχου που επιτάσσουν:
1. την ανεξαρτησία της ελεγκτικής λειτουργίας και
2. την μη ανάληψη επιχειρησιακών/διοικητικών καθηκόντων από τον εσωτερικό ελεγκτή.
Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου θα μπορούσε:
• να ελέγχει περιοδικά την τήρηση της εν λόγω διαδικασίας από τις αρμόδιες υπηρεσίες
• και να διατυπώνει συστάσεις/προτάσεις βελτίωσης.
Η ρύθμιση αυτή, όπως και εκείνη του άρ 8, φαίνεται να βασίζεται σε εσφαλμένη αντίληψη ως προς τον ρόλο του εσωτερικού ελέγχου, ως λειτουργία στη δημόσια διοίκηση, καθώς και του θεσμικού πλαισίου εντός του οποίου αυτός ασκείται.
Εν κατακλείδι, από τις προτεινόμενες ρυθμίσεις φαίνεται να διαμορφώνεται ένα επαναλαμβανόμενο μοτίβο ανάθεσης διοικητικών ή επιχειρησιακών αρμοδιοτήτων στις Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου. Η προσέγγιση αυτή δεν συνάδει με τον θεσμικό ρόλο του εσωτερικού ελέγχου, όπως αυτός ορίζεται στο ισχύον θεσμικό πλαίσιο, και δημιουργεί σύγχυση μεταξύ της ελεγκτικής λειτουργίας και της άσκησης διοικητικών αρμοδιοτήτων.
Δεδομένου ότι η προτεινόμενη ρύθμιση επηρεάζει άμεσα τον ρόλο και τις αρμοδιότητες των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου, θα ήταν χρήσιμο να διευκρινιστεί εάν έχει ζητηθεί η γνώμη της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, στο πλαίσιο του ρόλου της ως αρμόδιου φορέα να αναπτύσσει το θεσμικό, οργανωτικό και επιχειρησιακό πλαίσιο για το Εθνικό Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου και τη λειτουργία εσωτερικού ελέγχου, σύμφωνα με το άρθρο 22 του ν. 4795/2021.
Η διάταξη της παραγράφου 2 του προτεινόμενου άρθρου 5Α, σύμφωνα με την οποία οι προβλεπόμενες ενέργειες διενεργούνται «με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα», δημιουργεί ζήτημα συμβατότητας με τον θεσμικό ρόλο των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου στον δημόσιο τομέα.
Η ανάθεση στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου της ευθύνης για την ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών στην ιστοσελίδα του φορέα, την κατηγοριοποίησή τους και την επισήμανση της ισχύος τους συνιστά καθαρά διοικητική και οργανωτική αρμοδιότητα. Οι ενέργειες αυτές ανήκουν κατεξοχήν στις αρμόδιες διοικητικές υπηρεσίες του φορέα (ενδεικτικά στις υπηρεσίες διοικητικής υποστήριξης ή ψηφιακής διακυβέρνησης) και όχι σε μια μονάδα εσωτερικού ελέγχου.
Η πρόβλεψη ότι οι ενέργειες αυτές διενεργούνται «με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου» αποδίδει στη Μονάδα ρόλο διοικητικής υλοποίησης και συντονισμού διαδικασιών της διοίκησης, γεγονός που δημιουργεί σύγχυση ως προς τα όρια των αρμοδιοτήτων της και ενδέχεται να επηρεάσει τη λειτουργική ανεξαρτησία της.
Η πρακτική αυτή δεν συνάδει με τον θεσμικό ρόλο του εσωτερικού ελέγχου, όπως καθορίζεται στο πλαίσιο του Νόμος 4795/2021, ούτε με τις διεθνώς αναγνωρισμένες αρχές του εσωτερικού ελέγχου που αποτυπώνονται στο μοντέλο των τριών γραμμών του Institute of Internal Auditors. Οι Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου αποτελούν ανεξάρτητη λειτουργία αξιολόγησης και διασφάλισης και δεν θα πρέπει να αναλαμβάνουν επιχειρησιακές ή διοικητικές αρμοδιότητες των υπηρεσιών.
Αξίζει να επισημανθεί ότι στο παρόν νομοσχέδιο παρατηρείται σε περισσότερες από μία διατάξεις η τάση ανάθεσης στις Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου καθηκόντων που έχουν χαρακτήρα διοικητικής υλοποίησης ή συντονισμού υπηρεσιακών διαδικασιών. Η προσέγγιση αυτή εμφανίζεται τόσο στις διατάξεις που αφορούν τη συμμόρφωση προς δικαστικές αποφάσεις στο άρθρο 8 όσο και στη διάταξη του άρθρου 5 σχετικά με την ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών.
Επισημαίνεται ότι οι Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου δεν αρνούνται την αξιολόγηση διοικητικών διαδικασιών, όπως ενδεικτικά διαδικασιών που σχετίζονται με τη δημοσιοποίηση εγκυκλίων οδηγιών ή άλλων κανονιστικών πράξεων. Αρκεί ο έλεγχος αυτός ασκείται στο πλαίσιο των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων που προβλέπονται στο θεσμικό πλαίσιο του Νόμος 4795/2021 και μέσω ελεγκτικών εργασιών που εντάσσονται στον ετήσιο προγραμματισμό της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου.
Ωστόσο, η αξιολόγηση των διαδικασιών αυτών δεν μπορεί να μετατρέπεται σε πάγια διοικητική αρμοδιότητα ή σε καθημερινή λειτουργική διαδικασία της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, η οποία οφείλει να διατηρεί τον ανεξάρτητο ελεγκτικό της ρόλο και να μην εμπλέκεται στην επιχειρησιακή υλοποίηση διοικητικών ενεργειών.
Για τον λόγο αυτό, θα ήταν σκόπιμο κατά τη νομοτεχνική επεξεργασία του νομοσχεδίου να διασφαλιστεί ότι οι διατάξεις που αφορούν τις Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου περιορίζονται στον ελεγκτικό και συμβουλευτικό τους ρόλο και δεν τους αποδίδουν καθήκοντα διοικητικής εφαρμογής ή υλοποίησης διαδικασιών της διοίκησης.
Προτεινόμενη νομοτεχνική βελτίωση
Η φράση:
«Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού»
προτείνεται να αντικατασταθεί από διατύπωση όπως:
«Με μέριμνα των καθ’ ύλην αρμόδιων οργανικών μονάδων του φορέα ή της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού.»
Στο Άρθρο 5Α παρ.2 ανατίθενται στον εσωτερικό έλεγχο αρμοδιότητες που τον εμπλέκουν στην άσκηση επιχειρησιακών διαδικασιών και είναι σε αντιδιαστολή με τον Ν.4795/2021,
Άρθρο 3:
Παράγραφος 17: Ο Εσωτερικός Έλεγχος παρέχει «Συμβουλευτικές υπηρεσίες»
Παράγραφος 18: παρέχει «Υπηρεσίες διαβεβαίωσης»
Άρθρο 6:
Παράγραφος 1 Το Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου διαρθρώνεται σε τρία επίπεδα (γραμμές ρόλων), ………γ): Η τρίτη γραμμή περιλαμβάνει τη ΜΟΝΑΔΑ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ, η οποία παρέχει στον επικεφαλής του φορέα εύλογη διαβεβαίωση και συμβουλευτικές υπηρεσίες σχετικά με την επάρκεια και την αποτελεσματικότητα του συστήματος και των διαδικασιών διακυβέρνησης, διαχείρισης των κινδύνων και των επιμέρους στοιχείων και δικλίδων ελέγχου του ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ, που αποτελούν ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΑ και ρόλο των δύο πρώτων γραμμών.
Από τα ανωτέρω άρθρα προκύπτει ότι ο Εσωτερικός Έλεγχος παρέχει Συμβουλευτικές και Διαβεβαιωτικές υπηρεσίες και δεν εμπλέκεται στους ρόλους των δυο πρώτων γραμμών[**].
Η ανάρτηση εγκυκλίων και μέριμνα ανάρτησης εγκυκλίων είναι επιχειρησιακές διαδικασίες που αφορούν το ΣΥΣΤΗΜΑ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ[*] και όχι την ΜΟΝΑΔΑ Εσωτερικού Ελέγχου.
Η μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δεν ασκεί επιχειρησιακές διαδικασίες τις οποίες θα κληθεί να ελέγξει.
[*]
Ν. 4795/2021, Άρθρο 4: 1. ΣΥΣΤΗΜΑ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ είναι το πλέγμα των λειτουργιών και διαδικασιών, καθώς και των δικλίδων ελέγχου που ΥΙΟΘΕΤΕΙ Ο ΦΟΡΕΑΣ και είναι σχεδιασμένο για να παρέχει εύλογη διαβεβαίωση στον φορέα για την επίτευξη των στόχων……….
[**]
Άρθρο 6 Διάρθρωση Συστήματος Εσωτερικού Ελέγχου:
αρμοδιότητες και ρόλοι
1. Το Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου διαρθρώνεται σε τρία επίπεδα (γραμμές ρόλων), ………
….α) Η πρώτη γραμμή περιλαμβάνει τις οργανικές μονάδες, καθώς και το σύνολο των υπαλλήλων με οποιαδήποτε σχέση εργασίας που κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους εκτελούν τις διεργασίες εντοπισμού και μετριασμού των κινδύνων, καθώς και την παρακολούθηση και αξιολόγηση των δικλίδων ελέγχου.
β) Η δεύτερη γραμμή περιλαμβάνει τις οργανικές μονάδες και τα μονοπρόσωπα ή συλλογικά όργανα του φορέα που έχουν ως αρμοδιότητα τη διασφάλιση της τήρησης της νομιμότητας, τη διαχείριση των κινδύνων που απειλούν την εύρυθμη λειτουργία του φορέα, καθώς και τη συνολική παρακολούθηση και αξιολόγηση των δικλίδων ελέγχου, που εκτελούνται από την πρώτη γραμμή ρόλων, λειτουργώντας ανεξάρτητα από αυτήν.
γ) Η τρίτη γραμμή περιλαμβάνει τη ΜΟΝΑΔΑ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ, η οποία παρέχει στον επικεφαλής του φορέα εύλογη διαβεβαίωση και συμβουλευτικές υπηρεσίες σχετικά με την επάρκεια και την αποτελεσματικότητα του συστήματος και των διαδικασιών διακυβέρνησης, διαχείρισης των κινδύνων και των επιμέρους στοιχείων και δικλίδων ελέγχου του ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ, που αποτελούν αρμοδιότητα των δύο πρώτων γραμμών]
Σύμφωνα με τον ν. 4795/2021, η ΜΕΕ και οι εσωτερικοί ελεγκτές δεν πρέπει να αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθηκόντων, ιδίως όταν αυτά σχετίζονται με διαδικασίες τις οποίες θα πρέπει να ελέγξουν.
Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δεν μπορεί να εμπλέκεται καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη διοίκηση του φορέα ούτε να αναλαμβάνει επιχειρησιακά καθήκοντα.
Το περιεχόμενο του υπό διαβούλευση άρθρου έρχεται σε αντίθεση με το πνεύμα του ν. 4795/2021και τα Διεθνή Πρότυπα για την Επαγγελματική Εφαρμογή του Εσωτερικού Ελέγχου (International Professional Practices Framework – IPPF), όπως καθορίζονται από το Ινστιτούτο Εσωτερικών Ελεγκτών (Institute of Internal Auditors – I.I.A.).
Για την τροποποίηση των αρμοδιοτήτων και του ρόλου της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, όπως αναφέρονται αναλυτικά στο ν. 4795/2021, θα πρέπει να ζητηθεί η συνδρομή της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, η οποία αποτελεί αρμόδιο φορέα για τον συντονισμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της λειτουργίας των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου.
Αφορά αμιγώς επιχειρησιακό έργο..οι Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου δεν έχουν αυτή την αρμοδιότητα..οι Μονάδες ελέγχουν διαδικασίες και μάλιστα δειγματοληπτικά..όχι στο σύνολο τους .. άρα δεν θα πρέπει να έχουν καμία εμπλοκή.Μαλιστα δεν είναι δόκιμο να ελέγξουν διαδικασίες που θα έχουν ήδη εμπλοκή σε αυτές.
Η προτεινόμενη διάταξη του άρθρου 6, η οποία αναθέτει στη Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου (ΜΕΕ) τη μέριμνα για την ανάρτηση, ταξινόμηση και επικαιροποίηση των εγκύκλιων οδηγιών, έρχεται σε ευθεία αντίθεση με τις θεμελιώδεις αρχές του Εσωτερικού Ελέγχου. Η διαχείριση εγγράφων και η ενημέρωση ιστοσελίδων αποτελούν αμιγώς επιχειρησιακές και διοικητικές λειτουργίες (1η και 2η γραμμή άμυνας). Η ανάθεση εκτελεστικών καθηκόντων στη ΜΕΕ 3η γραμμή άμυνας, παραβιάζει ρητά τον ν. 4795/2021, ο οποίος κατοχυρώνει την οργανωτική και λειτουργική ανεξαρτησία των εσωτερικών ελεγκτών. Επιπλέον, προκαλεί άμεση σύγκρουση συμφερόντων, καθώς η ΜΕΕ θα κληθεί στο μέλλον να ελέγξει μια διαδικασία την οποία η ίδια εκτελεί, πλήττοντας την αντικειμενικότητά της.
Η ανάρτηση, κατηγοριοποίηση εγκυκλίων και η επισήμανση ανενεργών διατάξεων από την Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου, συνιστούν αμιγώς διοικητικές-εκτελεστικές και όχι ελεγκτικές πράξεις. Η ανάληψη επιχειρησιακών καθηκόντων από τη Μ.Ε.Ε. αντίκειται ρητά στο άρθρο 7 παρ. 2 του ν. 4795/2021 και στην Αρχή 1 του Πρότυπου Κώδικα Δεοντολογίας (ΦΕΚ Β΄/4634/2024), σύμφωνα με τα οποία οι εσωτερικοί ελεγκτές απαγορεύεται να εμπλέκονται στη διοίκηση του φορέα, ώστε να διασφαλίζεται η θεσμική τους ανεξαρτησία και η αντικειμενικότητα του ελεγκτικού έργου.
» Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού:
α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα σε κατηγορίες, με βάση τη θεματική τους συνάφεια και
β) προσδιορίζονται με διακριτό τρόπο οι εγκύκλιες οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που δεν ισχύουν μετά από τροποποίηση της κείμενης νομοθεσίας.»
Παρατηρούμε ότι η προσθήκη αυτή συνιστά αλλαγή αρμοδιοτήτων της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, η οποία δεν πρέπει να έχει επιχειρησιακά καθήκοντα, σύμφωνα με τον ν. 4795/2021 και τα διεθνή πρότυπα.
Αυτά είναι καθήκοντα της Διοικητικής Υπηρεσίας. Η Μ.Ε.Ε έχει εποπτικό και ελεγκτικό ρόλο και όχι εκτελεστικό.
Η αρμοδιότητα που εισάγει το υπό διαβούλευση άρθρο :
α) έρχεται σε ευθεία αντίθεση με την κείμενη νομοθεσία και τα Διεθνή Πρόπτυπα Εσωτερικού Ελέγχου, που επιβάλλουν την ανεξαρτησία της λειτουργίας του εσωτερικού ελέγχου και τη μη εμπλοκή αυτού στην εκτέλεση επιχειρησιακών καθηκόντων,
β) δημιουργεί κατάλληλες προϋποθέσεις για τη δημιοργία περιπτώσεων σύγκρουσης συμφερόντων, καθώς η Μ.Ε.Ε αναλαμβάνοντας ενεργό ρόλο στη διοίκηση του φορέα θα κληθεί στο πλαίσιο του ελεγκτικού της έργο να ελέγξει εαυτόν.
Σύμφωνα με τον ν. 4795/2021, η ΜΕΕ και οι εσωτερικοί ελεγκτές δεν πρέπει να αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθηκόντων, ιδίως όταν αυτά σχετίζονται με διαδικασίες τις οποίες θα πρέπει να ελέγξουν. Εσφαλμένη ανάθεση εκτελεστικής αρμοδιότητας στη ΜΕΕ!!!
ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡ.6 :
Επειδή οι εσωτερικοί ελεγκτές δεν αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθήκοντα ούτε εμπλέκονται στην επιχειρησιακή λειτουργία του φορέα, σύμφωνα με τον Ν. 4795/2021, (ΦΕΚ 62 τ. Α’), θα ήταν αντίθετο προς το νόμο αυτό και τα Παγκόσμια Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου, η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου (Μ.Ε.Ε.) να εμπλέκεται με αυτό τον τρόπο που υποδεικνύει το υπό ψήφιση άρθρο. Στα πλαίσια της συνολικής αξιολόγησης κινδύνων του φορέα και του εγκεκριμένου ετήσιου προγράμματός της, θα μπορούσε να ελέγχει και να αξιολογεί τις διαδικασίες του φορέα σχετικά με αναρτήσεις εγκυκλίων οδηγιών στην ιστοσελίδα του φορέα με τις τροποποιήσεις τους. Επομένως η υπό ψήφιση παρ. 2 θα πρέπει να τροποποιηθεί ως εξής: «Με μέριμνα της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού: α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες …νομοθεσίας». Επιπλέον θα μπορούσε να προστεθεί σχετική διάταξη στις αρμοδιότητές της του άρθρου 10, παρ. 2 του Ν. 4795/2021, ώστε να παρακολουθεί τη συγκεκριμένη διαδικασία σύννομα.
Η υποχρέωση ανάρτησης πριν από την ισχύ της εγκυκλίου και η προστασία του διοικουμένου που έδρασε βάσει αναρτημένης εγκυκλίου (παρ. 3) αντιμετωπίζουν χρόνιο κενό ασφάλειας δικαίου και υποστηρίζονται πλήρως. Υποβάλλεται μία παρατήρηση:
Παρ. 2 — Εσφαλμένη ανάθεση εκτελεστικής αρμοδιότητας στη ΜΕΕ
Η κατηγοριοποίηση εγκυκλίων και η επισήμανση ανενεργών διατάξεων αποτελούν διοικητικές — εκτελεστικές αρμοδιότητες, όχι ελεγκτικές. Η ανάθεσή τους στη ΜΕΕ αντίκειται στο άρθρο 7 παρ. 2 ν. 4795/2021 («Οι Εσωτερικοί Ελεγκτές δεν αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθήκοντα») και στα Παγκόσμια Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου 2024. Επιπλέον, η ΜΕΕ που διαχειρίζεται τη θεματική οργάνωση εγκυκλίων αδυνατεί εν συνεχεία να ελέγξει αντικειμενικά τη συμμόρφωση με αυτές.
Δεν είναι τυχαίο ότι το ίδιο άρθρο ορίζει ως εναλλακτική — όταν δεν υφίσταται ΜΕΕ — την «αρμόδια Διεύθυνση Διοικητικού»: αυτή είναι η φυσικά αρμόδια υπηρεσία και στις δύο περιπτώσεις.
→ Η παρ. 2 να ανατεθεί αποκλειστικά στη Διεύθυνση Διοικητικού. Η ΜΕΕ να διατηρήσει εποπτικό/ελεγκτικό ρόλο επί της διαδικασίας, όχι εκτελεστικό.
Η ΕΜΠΛΟΚΗ ΤΗΣ Μ.Ε.Ε. ΣΤΗΝ ΑΝΑΡΤΗΣΗ ΕΓΚΥΚΛΙΩΝ ΑΝΤΙΒΑΙΝΕΙ ΣΤΟΝ ΙΔΡΥΤΙΚΟ ΝΟΜΟ 4795/21 ΓΙΑ ΤΙΣ Μ.Ε.Ε. ΣΥΜΦΩΝΑ ΜΕ ΤΟΝ ΟΠΟΙΟ ΟΙ ΜΟΝΑΔΕΣ ΔΕΝ ΕΜΠΛΕΚΟΝΤΑΙ ΣΕ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΚΑ ΚΑΘΗΚΟΝΤΑ ΤΙΣ 1 ΚΑΙ2 ΓΡΑΜΜΗΣ ΡΟΛΩΝ ΤΟΥ Σ.Ε.Ε.
Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικής Ελέγχου, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού σε συνεργασία με τον Προϊστάμενο του εκάστοτε Τμήματος:
α)αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα σε κατηγορίες, με βάση τη θεματική τους συνάφεια και
β) προσδιορίζονται με διακριτό τρόπο οι εγκύκλιες οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που δεν ισχύουν μετά από τροποποίηση της κείμενης νομοθεσίας
εφόσον το περιεχόμενο των εγκύκλιων οδηγιών έχει ελεγχθεί από τον Προϊστάμενο του εκάστοτε Τμήματος, ώστε να αποσταλεί για ανάρτηση στην Πληροφορική.
Άρα η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου ως αυτοτελής Υπηρεσία υπαγόμενη στην Διοίκηση μεριμνά αποστέλλοντας γραπτή υπενθύμιση στον Προϊστάμενο του αρμόδιου τμήματος και μετά την πάροδο του εύλογου χρονικού διαστήματος των δέκα (10) εργάσιμων ημερών ελέγχει ότι έχει γίνει η σχετική ανάρτηση στην ιστοσελίδα του φορέα, άλλως αποστέλλει νέα υπενθύμιση στον Προϊστάμενο του εκάστοτε Τμήματος κ.ο.κ.
Η Μονάδα Εσωτερικού Ελέγχου δεν μπορεί να εμπλέκεται καθ’ οιονδήποτε τρόπο στη διοίκηση του φορέα ούτε να αναλαμβάνει επιχειρησιακά καθήκοντα.
Το περιεχόμενο του υπό διαβούλευση άρθρου έρχεται σε αντίθεση με το πνεύμα του ν. 4795/2021και τα Διεθνή Πρότυπα για την Επαγγελματική Εφαρμογή του Εσωτερικού Ελέγχου (International Professional Practices Framework – IPPF), όπως καθορίζονται από το Ινστιτούτο Εσωτερικών Ελεγκτών (Institute of Internal Auditors – I.I.A.).
Για την τροποποίηση των αρμοδιοτήτων και του ρόλου της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου, όπως αναφέρονται αναλυτικά στο ν. 4795/2021, θα πρέπει να ζητηθεί η συνδρομή της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, η οποία αποτελεί αρμόδιο φορέα για τον συντονισμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της λειτουργίας των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου.
ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 6: «Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού…»: η διάταξη αντίκειται ρητώς στις προβλέψεις του ν4795/2021 και στα Παγκόσμια Πρότυπα Εσωτερικού Ελέγχου (IPPF 2024) του Ινστιτούτου Εσωτερικών Ελεγκτών παραβιάζοντας την ανεξαρτησία την ανεξαρτησία της ΜΕΕ μετατρέποντάς τη αυθαίρετα από γ’ γραμμή ρόλων σε β’, καθώς την εμπλέκει στην επιχειρησιακή λειτουργία του φορέα. Πρόκειται για σοβαρή αστοχία που χρήζει άμεσης διόρθωσης. Ιδιαιτέρως ανησυχητικό είναι ότι δεν πρόκειται για μεμονωμένο περιστατικό, αλλά για σειρά ρυθμίσεων που αφορούν τη ΜΕΕ και υποπίπτουν στο ίδιο σφάλμα και μάλιστα έχουν εντοπιστεί στο ίδιο νομοσχέδιο. Παράκληση θερμή, για τη διασφάλιση της νομιμότητας, να ζητείται η γνώμη της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας πριν από την εισαγωγή οποιασδήποτε διάταξης αφορά στις Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου Δημοσίου Τομέα, καθώς είναι η καθ’ ύλην . Παράλληλα, θα μπορούσε το ΥΠ.ΕΣ. να συστήσει μια ομάδα εργασίας με συμβουλευτικό χαρακτήρα αποτελούμενη από εσωτερικούς ελεγκτές φορέων του Δημοσίου, καθώς η εξειδικευμένη γνώση και εμπειρία τους θα μπορούσε να διευκολύνει το έργο του Υπουργείου σε ό,τι αφορά τη συμπλήρωση του θεσμικού πλαισίου για τον εσωτερικό έλεγχο αποτρέποντας τέτοιες αστοχίες και προτείνοντας εναλλακτικές λύσεις.
Σύμφωνα με τον ν 4795/2021 η ΜΕΕ και οι εσωτερικοί ελεγκτές δεν αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθήκοντα, πόσο δε μάλλον όταν αφορά σε διαδικασίες που θα κληθούν να ελέγξουν. Με το συγκεκριμένο άρθρο οι εσωτερικοί ελεγκτές αποκτούν σαφή επιχειρησιακό ρόλο σε καθοριστικό στάδιο της διαδικασίας! Και κάπως έτσι αρχίζει η πλήρης διαστρέβλωση και απαξίωση του ρόλου τους! Δεν θα έπρεπε η κάθε νομοπαρασκευαστική ομάδα να λαμβάνει υπόψη της το πλαίσιο και τα όρια της υφιστάμενης νομοθεσίας;
«Με μέριμνα της Μονάδας Εσωτερικού Ελέγχου του φορέα, και αν αυτή δεν υφίσταται, της αρμόδιας Διεύθυνσης Διοικητικού:
α) αναρτώνται οι εγκύκλιες οδηγίες στην ιστοσελίδα του φορέα σε κατηγορίες, με βάση τη θεματική τους συνάφεια και
β) προσδιορίζονται με διακριτό τρόπο οι εγκύκλιες οδηγίες ή τα τμήματα αυτών που δεν ισχύουν μετά από τροποποίηση της κείμενης νομοθεσίας»
Κοινώς, πες μου ότι βαριέται το Διοικητικό να κάνει τη δουλειά του και ταυτόχρονα ότι ο συντάκτης δεν έχει ιδέα περί εσωτερικού ελέγχου. Τι κι αν ο 4795/2021 που εσείς βγάλατε με τυμπανοκρουσίες κλπ κλπ ορίζει ότι οι εσωτερικοί ελεγκτές δεν αναλαμβάνουν επιχειρησιακά καθήκοντα, τι κι αν αυτό αποτελεί μια διαδικασία που δυνάμει θα κληθούν οι ίδιοι να την ελέγξουν, άρα πάει περίπατο η αμεροληψία, τι κι αν είναι οι περισσότερες ΜΕΕ υποστελεχωμένες. Αντί να φροντίσουμε να ενισχύσουμε σωστά τον εσωτερικό έλεγχο κοιτάμε πως να τον καταστήσουμε αστείο τελείως;