1. Το πρώτο εδάφιο της παρ. 1 του άρθρου 2 του ν. 4674/2020 (Α’ 53) αντικαθίσταται ως εξής:
«1. Οι Αναπτυξιακοί Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης (εφεξής «Αναπτυξιακοί Οργανισμοί») είναι ανώνυμες εταιρείες ειδικού σκοπού των ΟΤΑ, οι οποίες λειτουργούν υπέρ του δημοσίου συμφέροντος, συμπράττουν από κοινού με τους ΟΤΑ στην υλοποίηση της αναπτυξιακής πολιτικής σε δημοτικό ή ευρύτερο χώρο, ανάλογα με τις καταστατικές τους προβλέψεις, και έχουν ως σκοπό, ιδίως, την επιστημονική, συμβουλευτική και τεχνική υποστήριξη των ΟΤΑ και των ενώσεών τους, την υποστήριξη και εφαρμογή της αναπτυξιακής πολιτικής των δήμων και των περιφερειών, την ωρίμανση έργων υποδομής, την υλοποίηση πολιτικών κοινωνικής ένταξης, ψηφιακής σύγκλισης και αειφόρου ανάπτυξης και την εν γένει υποστήριξη των ΟΤΑ στην υλοποίηση αυτοδιοικητικών αρμοδιοτήτων».
2. Η περ. στ’ της παρ. 3 του άρθρου 2 του ν. 4674/2020 αντικαθίσταται ως εξής:
«στ. μπορούν να προτείνουν προς τους αρμόδιους φορείς και να υλοποιούν ολοκληρωμένες χωρικές επενδύσεις, για τις οποίες ορίζονται εξαρχής ενδιάμεσοι φορείς διαχείρισης, υπό την επιφύλαξη των ειδικών προϋποθέσεων του συστήματος διαχείρισης και ελέγχου του εκάστοτε προγράμματος στο οποίο εντάσσονται».
3. Η παρ. 4 του άρθρου 2 του ν. 4674/2020 αντικαθίσταται, ως εξής:
«4. Οι Αναπτυξιακοί Οργανισμοί διοικούνται από διοικητικό συμβούλιο, το οποίο εκλέγεται από τη γενική συνέλευση των μετόχων, κατά τις διατάξεις του ν. 4548/2018. Ο διευθύνων σύμβουλος της εταιρείας και τα εκτελεστικά μέλη του διοικητικού συμβουλίου, εξαιρουμένου του Προέδρου, δεν μπορεί να είναι αιρετοί εκπρόσωποι των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων των μετόχων ΟΤΑ. Εξαιρουμένων των μελών του επόμενου εδαφίου και του Προέδρου, τα υπόλοιπα μέλη του διοικητικού συμβουλίου δεν δικαιούνται αμοιβής ή άλλων παροχών. Τα εκτελεστικά μέλη του διοικητικού συμβουλίου, όπως ορίζονται στο οικείο καταστατικό, και ο γενικός διευθυντής κατέχουν υποχρεωτικά αποδεδειγμένη εργασιακή εμπειρία στον σχεδιασμό, την εκτέλεση αναπτυξιακών προγραμμάτων και την επιχειρηματική, οικονομική και γενικότερα βιώσιμη ανάπτυξη των τοπικών κοινωνιών.»
4. Η παρ. 6 του άρθρου 2 του ν. 4674/2020 αντικαθίσταται ως εξής:
«6. Έως την 31η.12.2020, οι δήμοι, οι περιφερειακές ενώσεις τους και οι περιφέρειες μπορούν να λάβουν αποφάσεις για τη σύσταση Αναπτυξιακού Οργανισμού, για την προσαρμογή των υφιστάμενων αναπτυξιακών ανωνύμων εταιρειών στις διατάξεις του άρθρου αυτού ή για τη συμμετοχή τους σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς. Οι αποφάσεις αυτές λαμβάνονται με απόλυτη πλειοψηφία των παρόντων μελών του οικείου συμβουλίου. Λειτουργούσες αναπτυξιακές εταιρείες των ΟΤΑ που μετατρέπονται σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς οφείλουν να προσαρμόζουν τη μετοχική τους σύνθεση κατά την παρ. 2. Μετά τη μετατροπή Αναπτυξιακής Εταιρείας σε Αναπτυξιακό Οργανισμό, ο τελευταίος καθίσταται καθολικός διάδοχος. Εκτελούμενα αναπτυξιακά προγράμματα και προγραμματικές συμβάσεις συνεχίζουν και εκτελούνται αυτοδίκαια, χωρίς άλλη διατύπωση. Αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες ΟΤΑ, οι οποίες λειτουργούν και δεν μετατρέπονται σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς, συνεχίζουν να λειτουργούν και διέπονται από το ισχύον θεσμικό πλαίσιο, υπό την επιφύλαξη της παρ. 2 του άρθρου 121. Για τις εταιρείες αυτές, δεν έχουν εφαρμογή τα άρθρα 3 και 4».
5. Η παρ. 2 του άρθρου 121 του ν. 4674/2020 αντικαθίσταται ως ακολούθως:
«2. Για το προσωπικό των αναπτυξιακών ανωνύμων εταιρειών ΟΤΑ και των δικτύων δήμων, έχουν εφαρμογή οι περ. α’ έως γ’ και στ’ της παρ. 5 του άρθρου 2».
Με το άρθρο 2 του Ν. 4674/2020 θεσπίστηκε για πρώτη φορά το νομικό πρόσωπο με την επωνυμία «Αναπτυξιακός Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (εφεξής ΑΟΤΑ). Πρόκειται για νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου και συγκεκριμένα ανώνυμες εταιρείες ειδικού σκοπού, που λειτουργούν υπέρ του δημόσιου συμφέροντος, με έντονο χρωματισμό από διατάξεις δημόσιου δικαίου (λ.χ. ορίζονται εξαρχής ως «οργανισμοί δημοσίου δικαίου» για την εφαρμογή των διατάξεων του ν. 4412/2016· επίσης συγκαταλέγονται στους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης), οι οποίοι, έχοντας διευρυμένες αρμοδιότητες σε σχέση με τις Ανώνυμες Αναπτυξιακές Εταιρείες ΟΤΑ (εφεξής ΑΑΕ/ΟΤΑ), σκοπείται να αποτελέσουν έναν ευέλικτο και ιδιόκτητο συμβουλευτικό – επιστημονικό – υποστηρικτικό μηχανισμό, υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας ως φορείς υλοποίησης της αναπτυξιακής πολιτικής σε τοπικό και υπερτοπικό επίπεδο από κοινού με τους ΟΤΑ και ως έμπρακτη ενδυνάμωσή τους.
Στην πράξη το ζήτημα που καλείται να αντιμετωπίσει η θέσπισή των ΑΟΤΑ είναι η περιορισμένη απορρόφηση των χρηματοδοτούμενων και συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων (ΕΣΠΑ, ΠΔΕ κ.α) προς υλοποίηση έργων υποδομής, λόγω κυρίως της υποστελέχωσης των ΟΤΑ με ειδικό εξειδικευμένο τεχνικό προσωπικό και της περιορισμένης δυνατότητας προσλήψεων τέτοιου προσωπικού.
Οι ΑΟΤΑ είτε θα συσταθούν εξυπαρχής είτε θα προκύψουν από μετεξέλιξη ήδη υφιστάμενων ΑΑΕ/ΟΤΑ. Μάλιστα, κατά την αιτιολογική έκθεση του ίδιου του νόμου, κρίνεται επιβεβλημένη η μετεξέλιξη των ήδη υπαρχουσών ανωνύμων αναπτυξιακών εταιρειών ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ.
Το πρόβλημα δημιουργείται από την διατύπωση του νόμου αναφορικά με τα νομικά πρόσωπα που μπορούν να συμμετέχουν ως μέτοχοι σε έναν ΑΟΤΑ. στο άρθρο 2 παράγραφος 2 του προαναφερόμενου Ν. 4674/2020.
Πέραν της προβληματικής από νομοτεχνικής απόψεως διατύπωσης, δηλαδή αντί η περιοριστική αναφορά των δυνητικών μετόχων να γίνεται εξαρχής και με σαφήνεια και να μην χρειάζεται να τίθεται στο τέλος η ρήτρα «αποκλειομένης σε κάθε περίπτωση…», ζήτημα δημιουργείται και από ουσιαστικής απόψεως, καθώς η αυστηρή και περιοριστική ερμηνεία της εν λόγω διάταξης αποκλείει την συμμετοχή σε ΑΟΤΑ νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ιδρυματικού, επιστημονικού, κοινωφελούς και μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (όπως είναι ένα επιστημονικό / ερευνητικό ίδρυμα που έχει συσταθεί με νόμο, ή μια ανώνυμη εταιρεία ειδικού σκοπού που έχει συσταθεί με νόμο και διαχειρίζεται αποκλειστικά δημόσια περιουσία ή μια ανώνυμη εταιρεία με μοναδικό μέτοχο το ελληνικό δημόσιο κ.τ.ο.) τα οποία μπορεί να θεωρηθούν «ιδιώτης, ιδιωτική ένωση ή άλλος φορέας ιδιωτικών συμφερόντων». Επίσης αποκλείεται η συμμετοχή άλλων φορέων του δημόσιου τομέα, επιστημονικών φορέων και φορέων συλλογικών κοινωνικών συμφερόντων.
Το ανωτέρω ουσιαστικό ζήτημα έχει δύο όψεις.
Καταρχάς υπονομεύει την ίδια την ratio της ως άνω νομοθετικής ρύθμισης, διότι σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 1 του Ν.4674/2020 οι ΑΟΤΑ «έχουν ως σκοπό ιδίως την επιστημονική, συμβουλευτική και τεχνική υποστήριξη των ΟΤΑ και των ενώσεών τους, την υποστήριξη και εφαρμογή της αναπτυξιακής πολιτικής των δήμων και των περιφερειών, την ωρίμανση έργων υποδομής και την υλοποίηση πολιτικών κοινωνικής συνοχής, ψηφιακής σύγκλισης και αειφόρου ανάπτυξης».
Σύμφωνα δε με την με την αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου (σελ. 2 στο τέλος) :
«…Η επιβεβλημένη διεύρυνση των ασκούμενων αρμοδιοτήτων, η οποία είναι ενδεικτική και όχι εξαντλητική, αποδεικνύει τη σθεναρή βούληση του νομοθέτη για έμπρακτη ενδυνάμωση των ΟΤΑ με τη δημιουργία ενός ευέλικτου και ιδιόκτητου συμβουλευτικού – επιστημονικού υποστηρικτικού μηχανισμού, υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας………».
Η περιοριστική συνεπώς διατύπωση της προαναφερόμενης διάταξης, που μνημονεύει τους δυνητικούς μετόχους, στερεί από τους ΑΟΤΑ νομικά πρόσωπα ιδιωτικού μεν δικαίου που έχουν όμως πρωτίστως κοινωφελή και μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα (τα οποία στην σχετική θεωρία του Διοικητικού Δικαίου χαρακτηρίζονται ως «δημόσια νομικά πρόσωπα ειδικού σκοπού, διεπόμενα καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο») και τα οποία είναι αντικειμενικά κατάλληλα για την παροχή επιστημονικής, συμβουλευτικής και τεχνικής συνδρομής προς τους ΟΤΑ.
Με απλά λόγια το πρόβλημα της υποστελέχωσης των ΟΤΑ με ειδικό εξειδικευμένο τεχνικό προσωπικό και της περιορισμένης δυνατότητας προσλήψεων τέτοιου προσωπικού δεν επιλύεται με την συνένωση «υποστελεχωμένων» ΟΤΑ σε έναν νέο φορέα (τον ΑΟΤΑ) αλλά με την ένταξη στον τελευταίο και δημόσιων νομικών προσώπων ειδικού σκοπού, διεπόμενων καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο, που θα συμβάλλουν στην παροχή υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας σε συμβουλευτικό και επιστημονικό επίπεδο.
Περαιτέρω δημιουργεί σοβαρό πρόβλημα στην μετεξέλιξη των ΑΑΕ/ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ, καθώς όπως είναι γνωστό στην συντριπτική πλειοψηφία των υφιστάμενων ΑΑΕ/ΟΤΑ συμμετέχουν κατά νομοθετική επιταγή και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου.
Το πρόβλημα επιτείνεται καθώς τίθεται χρονικό όριο στην μετεξέλιξη των ΑΑΕ/ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ (άρθρο 2 παρ. 6 Ν.4674/2020) έως 31.12.2020.
Σε αυτή την περίπτωση πέραν της επιβεβλημένης και διαδικαστικά χρονοβόρας απομάκρυνσης των ιδιωτικού δικαίου μετόχων τους (Δημόσιων φορέων και Οργανισμών) οι ΑΑΕ/ΟΤΑ που θα αποφασίσουν να μετεξελιχθούν θα αποστερηθούν από μετόχους που είναι αντικειμενικά κατάλληλοι για την παροχή επιστημονικής, συμβουλευτικής και τεχνικής συνδρομής προς τους ΟΤΑ. Τούτο δε την στιγμή που στην ίδια την αιτιολογική έκθεση του Ν.4674/2020 αναφέρεται ως επιβεβλημένη η μετεξέλιξη των ήδη υπαρχουσών ανωνύμων αναπτυξιακών εταιρειών ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ.
Για τους λόγους αυτούς σε ό,τι αφορά στις ΑΑΕ/ΟΤΑ που πρόκειται να μετασχηματιστούν σε ΑΟΤΑ, προτείνεται η ακόλουθη προσθήκη:
«Μετά το εδάφιο 2 του άρθρου 6 του Ν.4674/2020 προστίθεται το ακόλουθο εδάφιο :
Ειδικά για τις υφιστάμενες αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες που θα μετεξελιχθούν σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς, εάν στην υφιστάμενη μετοχική σύνθεση συμμετέχουν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, άλλοι φορείς ή οργανισμοί του δημόσιου τομέα, επιστημονικοί φορείς, νομικά πρόσωπα που συμμετέχει κατά πλειοψηφία το Ελληνικό Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου κοινωφελούς και μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, δεν εφαρμόζονται ως προς την μετοχική τους σύνθεση οι περιορισμοί που ορίζει η παράγραφος 2 του άρθρου 2 του Ν.4674/2020, υπό την προϋπόθεση ότι οι ΟΤΑ και οι Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων θα κατέχουν μετά την μετεξέλιξη της αναπτυξιακής εταιρείας σε Αναπτυξιακό Οργανισμό, ποσοστό τουλάχιστον 80% του μετοχικού κεφαλαίου και αποκλειόμενης σε κάθε περίπτωση της συμμετοχής ιδιωτών ή ιδιωτικών ενώσεων ή άλλων φορέων ιδιωτικών συμφερόντων…».
Με το άρθρο 2 του Ν. 4674/2020 θεσπίστηκε για πρώτη φορά το νομικό πρόσωπο με την επωνυμία «Αναπτυξιακός Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (εφεξής ΑΟΤΑ). Πρόκειται για νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου και συγκεκριμένα ανώνυμες εταιρείες ειδικού σκοπού, που λειτουργούν υπέρ του δημόσιου συμφέροντος, με έντονο χρωματισμό από διατάξεις δημόσιου δικαίου (λ.χ. ορίζονται εξαρχής ως «οργανισμοί δημοσίου δικαίου» για την εφαρμογή των διατάξεων του ν. 4412/2016• επίσης συγκαταλέγονται στους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης), οι οποίοι, έχοντας διευρυμένες αρμοδιότητες σε σχέση με τις Ανώνυμες Αναπτυξιακές Εταιρείες ΟΤΑ (εφεξής ΑΑΕ/ΟΤΑ), σκοπείται να αποτελέσουν έναν ευέλικτο και ιδιόκτητο συμβουλευτικό – επιστημονικό – υποστηρικτικό μηχανισμό, υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας ως φορείς υλοποίησης της αναπτυξιακής πολιτικής σε τοπικό και υπερτοπικό επίπεδο από κοινού με τους ΟΤΑ και ως έμπρακτη ενδυνάμωσή τους.
Στην πράξη το ζήτημα που καλείται να αντιμετωπίσει η θέσπισή των ΑΟΤΑ είναι η περιορισμένη απορρόφηση των χρηματοδοτούμενων και συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων (ΕΣΠΑ, ΠΔΕ κ.α) προς υλοποίηση έργων υποδομής, λόγω κυρίως της υποστελέχωσης των ΟΤΑ με ειδικό εξειδικευμένο τεχνικό προσωπικό και της περιορισμένης δυνατότητας προσλήψεων τέτοιου προσωπικού.
Οι ΑΟΤΑ είτε θα συσταθούν εξυπαρχής είτε θα προκύψουν από μετεξέλιξη ήδη υφιστάμενων ΑΑΕ/ΟΤΑ. Μάλιστα, κατά την αιτιολογική έκθεση του ίδιου του νόμου, κρίνεται επιβεβλημένη η μετεξέλιξη των ήδη υπαρχουσών ανωνύμων αναπτυξιακών εταιρειών ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ.
Το πρόβλημα δημιουργείται από την διατύπωση του νόμου αναφορικά με τα νομικά πρόσωπα που μπορούν να συμμετέχουν ως μέτοχοι σε έναν ΑΟΤΑ. στο άρθρο 2 παράγραφος 2 του προαναφερόμενου Ν. 4674/2020.
Πέραν της προβληματικής από νομοτεχνικής απόψεως διατύπωσης, δηλαδή αντί η περιοριστική αναφορά των δυνητικών μετόχων να γίνεται εξαρχής και με σαφήνεια και να μην χρειάζεται να τίθεται στο τέλος η ρήτρα «αποκλειομένης σε κάθε περίπτωση…», ζήτημα δημιουργείται και από ουσιαστικής απόψεως, καθώς η αυστηρή και περιοριστική ερμηνεία της εν λόγω διάταξης αποκλείει την συμμετοχή σε ΑΟΤΑ νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ιδρυματικού, επιστημονικού, κοινωφελούς και μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (όπως είναι ένα επιστημονικό / ερευνητικό ίδρυμα που έχει συσταθεί με νόμο, ή μια ανώνυμη εταιρεία ειδικού σκοπού που έχει συσταθεί με νόμο και διαχειρίζεται αποκλειστικά δημόσια περιουσία ή μια ανώνυμη εταιρεία με μοναδικό μέτοχο το ελληνικό δημόσιο κ.τ.ο.) τα οποία μπορεί να θεωρηθούν «ιδιώτης, ιδιωτική ένωση ή άλλος φορέας ιδιωτικών συμφερόντων». Επίσης αποκλείεται η συμμετοχή άλλων φορέων του δημόσιου τομέα, επιστημονικών φορέων και φορέων συλλογικών κοινωνικών συμφερόντων.
Το ανωτέρω ουσιαστικό ζήτημα έχει δύο όψεις.
Καταρχάς υπονομεύει την ίδια την ratio της ως άνω νομοθετικής ρύθμισης, διότι σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 1 του Ν.4674/2020 οι ΑΟΤΑ «έχουν ως σκοπό ιδίως την επιστημονική, συμβουλευτική και τεχνική υποστήριξη των ΟΤΑ και των ενώσεών τους, την υποστήριξη και εφαρμογή της αναπτυξιακής πολιτικής των δήμων και των περιφερειών, την ωρίμανση έργων υποδομής και την υλοποίηση πολιτικών κοινωνικής συνοχής, ψηφιακής σύγκλισης και αειφόρου ανάπτυξης».
Σύμφωνα δε με την με την αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου (σελ. 2 στο τέλος) :
«…Η επιβεβλημένη διεύρυνση των ασκούμενων αρμοδιοτήτων, η οποία είναι ενδεικτική και όχι εξαντλητική, αποδεικνύει τη σθεναρή βούληση του νομοθέτη για έμπρακτη ενδυνάμωση των ΟΤΑ με τη δημιουργία ενός ευέλικτου και ιδιόκτητου συμβουλευτικού – επιστημονικού υποστηρικτικού μηχανισμού, υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας………».
Η περιοριστική συνεπώς διατύπωση της προαναφερόμενης διάταξης, που μνημονεύει τους δυνητικούς μετόχους, στερεί από τους ΑΟΤΑ νομικά πρόσωπα ιδιωτικού μεν δικαίου που έχουν όμως πρωτίστως κοινωφελή και μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα (τα οποία στην σχετική θεωρία του Διοικητικού Δικαίου χαρακτηρίζονται ως «δημόσια νομικά πρόσωπα ειδικού σκοπού, διεπόμενα καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο») και τα οποία είναι αντικειμενικά κατάλληλα για την παροχή επιστημονικής, συμβουλευτικής και τεχνικής συνδρομής προς τους ΟΤΑ.
Με απλά λόγια το πρόβλημα της υποστελέχωσης των ΟΤΑ με ειδικό εξειδικευμένο τεχνικό προσωπικό και της περιορισμένης δυνατότητας προσλήψεων τέτοιου προσωπικού δεν επιλύεται με την συνένωση «υποστελεχωμένων» ΟΤΑ σε έναν νέο φορέα (τον ΑΟΤΑ) αλλά με την ένταξη στον τελευταίο και δημόσιων νομικών προσώπων ειδικού σκοπού, διεπόμενων καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο, που θα συμβάλλουν στην παροχή υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας σε συμβουλευτικό και επιστημονικό επίπεδο.
Περαιτέρω δημιουργεί σοβαρό πρόβλημα στην μετεξέλιξη των ΑΑΕ/ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ, καθώς όπως είναι γνωστό στην συντριπτική πλειοψηφία των υφιστάμενων ΑΑΕ/ΟΤΑ συμμετέχουν κατά νομοθετική επιταγή και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου.
Το πρόβλημα επιτείνεται καθώς τίθεται χρονικό όριο στην μετεξέλιξη των ΑΑΕ/ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ (άρθρο 2 παρ. 6 Ν.4674/2020) έως 31.12.2020.
Σε αυτή την περίπτωση πέραν της επιβεβλημένης και διαδικαστικά χρονοβόρας απομάκρυνσης των ιδιωτικού δικαίου μετόχων τους (Δημόσιων φορέων και Οργανισμών) οι ΑΑΕ/ΟΤΑ που θα αποφασίσουν να μετεξελιχθούν θα αποστερηθούν από μετόχους που είναι αντικειμενικά κατάλληλοι για την παροχή επιστημονικής, συμβουλευτικής και τεχνικής συνδρομής προς τους ΟΤΑ. Τούτο δε την στιγμή που στην ίδια την αιτιολογική έκθεση του Ν.4674/2020 αναφέρεται ως επιβεβλημένη η μετεξέλιξη των ήδη υπαρχουσών ανωνύμων αναπτυξιακών εταιρειών ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ.
Για τους λόγους αυτούς σε ό,τι αφορά στις ΑΑΕ/ΟΤΑ που πρόκειται να μετασχηματιστούν σε ΑΟΤΑ, προτείνεται η ακόλουθη προσθήκη:
«Μετά το εδάφιο 2 του άρθρου 6 του Ν.4674/2020 προστίθεται το ακόλουθο εδάφιο :
Ειδικά για τις υφιστάμενες αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες που θα μετεξελιχθούν σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς, εάν στην υφιστάμενη μετοχική σύνθεση συμμετέχουν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, άλλοι φορείς ή οργανισμοί του δημόσιου τομέα, επιστημονικοί φορείς, νομικά πρόσωπα που συμμετέχει κατά πλειοψηφία το Ελληνικό Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου κοινωφελούς και μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, δεν εφαρμόζονται ως προς την μετοχική τους σύνθεση οι περιορισμοί που ορίζει η παράγραφος 2 του άρθρου 2 του Ν.4674/2020, υπό την προϋπόθεση ότι οι ΟΤΑ και οι Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων θα κατέχουν μετά την μετεξέλιξη της αναπτυξιακής εταιρείας σε Αναπτυξιακό Οργανισμό, ποσοστό τουλάχιστον 80% του μετοχικού κεφαλαίου και αποκλειόμενης σε κάθε περίπτωση της συμμετοχής ιδιωτών ή ιδιωτικών ενώσεων ή άλλων φορέων ιδιωτικών συμφερόντων…».
Στην προτεινόμενη αντικατάσταση της παρ. 6 του άρθρου 2 του Ν. 4674/2020 (αρ. 31 παρ. 4 του προς διαβούλευση νομοσχεδίου) να αφαιρεθεί το γ΄εδάφιο και να αντικατασταθεί από το ακόλουθο: «Ειδικά για τις υφιστάμενες αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες που θα μετεξελιχθούν σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς δεν χρειάζεται προσαρμογή, ως προς την μετοχική τους σύνθεση, στην παράγραφο 2 του άρθρου 2 του Ν.4674/2020 και μπορούν να συμμετέχουν και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, άλλοι φορείς ή οργανισμοί του δημόσιου τομέα, επιστημονικοί φορείς, νομικά πρόσωπα που συμμετέχει κατά πλειοψηφία το Ελληνικό Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου κοινωφελούς και μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, υπό την προϋπόθεση ότι οι ΟΤΑ και οι Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων θα κατέχουν, μετά τη μετεξέλιξη της αναπτυξιακής εταιρείας σε Αναπτυξιακό Οργανισμό, ποσοστό τουλάχιστον 80% του μετοχικού κεφαλαίου». Με τον τρόπο αυτό δίδεται η δυνατότητα να διατηρήσουν πολλές αναπτυξιακές αε, που επιθυμούν να μετεξελιχθούν σε αναπτυξιακούς οργανισμούς, μετόχους τους που είναι νομικά πρόσωπα με προεξάρχοντα τον κοινωφελή και μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα και σκοπό την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος και τα οποία μπορούν να συμβάλλουν, σε επίπεδο εξειδιασμένης τεχνογνωσίας, επιστημονικά, συμβουλευτικά και γενικότερα τεχνοκρατικά τους αναπτυξιακούς οργανισμούς και συνακόλουθα τους ΟΤΑ, χωρίς να υπεισέρχεται το στοιχείο του «ιδιωτικού κέρδους» ή του «ιδιώτη».
Με το άρθρο 2 του Ν. 4674/2020 θεσπίστηκε για πρώτη φορά το νομικό πρόσωπο με την επωνυμία «Αναπτυξιακός Οργανισμός Τοπικής Αυτοδιοίκησης» (εφεξής ΑΟΤΑ). Πρόκειται για νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου και συγκεκριμένα ανώνυμες εταιρείες ειδικού σκοπού, που λειτουργούν υπέρ του δημόσιου συμφέροντος, με έντονο χρωματισμό από διατάξεις δημόσιου δικαίου (λ.χ. ορίζονται εξαρχής ως «οργανισμοί δημοσίου δικαίου» για την εφαρμογή των διατάξεων του ν. 4412/2016· επίσης συγκαταλέγονται στους φορείς τοπικής αυτοδιοίκησης), οι οποίοι, έχοντας διευρυμένες αρμοδιότητες σε σχέση με τις Ανώνυμες Αναπτυξιακές Εταιρείες ΟΤΑ (εφεξής ΑΑΕ/ΟΤΑ), σκοπείται να αποτελέσουν έναν ευέλικτο και ιδιόκτητο συμβουλευτικό – επιστημονικό – υποστηρικτικό μηχανισμό, υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας ως φορείς υλοποίησης της αναπτυξιακής πολιτικής σε τοπικό και υπερτοπικό επίπεδο από κοινού με τους ΟΤΑ και ως έμπρακτη ενδυνάμωσή τους.
Στην πράξη το ζήτημα που καλείται να αντιμετωπίσει η θέσπισή των ΑΟΤΑ είναι η περιορισμένη απορρόφηση των χρηματοδοτούμενων και συγχρηματοδοτούμενων προγραμμάτων (ΕΣΠΑ, ΠΔΕ κ.α) προς υλοποίηση έργων υποδομής, λόγω κυρίως της υποστελέχωσης των ΟΤΑ με ειδικό εξειδικευμένο τεχνικό προσωπικό και της περιορισμένης δυνατότητας προσλήψεων τέτοιου προσωπικού.
Οι ΑΟΤΑ είτε θα συσταθούν εξυπαρχής είτε θα προκύψουν από μετεξέλιξη ήδη υφιστάμενων ΑΑΕ/ΟΤΑ. Μάλιστα, κατά την αιτιολογική έκθεση του ίδιου του νόμου, κρίνεται επιβεβλημένη η μετεξέλιξη των ήδη υπαρχουσών ανωνύμων αναπτυξιακών εταιρειών ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ.
Το πρόβλημα δημιουργείται από την διατύπωση του νόμου αναφορικά με τα νομικά πρόσωπα που μπορούν να συμμετέχουν ως μέτοχοι σε έναν ΑΟΤΑ. στο άρθρο 2 παράγραφος 2 του προαναφερόμενου Ν. 4674/2020.
Πέραν της προβληματικής από νομοτεχνικής απόψεως διατύπωσης, δηλαδή αντί η περιοριστική αναφορά των δυνητικών μετόχων να γίνεται εξαρχής και με σαφήνεια και να μην χρειάζεται να τίθεται στο τέλος η ρήτρα «αποκλειομένης σε κάθε περίπτωση…», ζήτημα δημιουργείται και από ουσιαστικής απόψεως, καθώς η αυστηρή και περιοριστική ερμηνεία της εν λόγω διάταξης αποκλείει την συμμετοχή σε ΑΟΤΑ νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ιδρυματικού, επιστημονικού, κοινωφελούς και μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα (όπως είναι ένα επιστημονικό / ερευνητικό ίδρυμα που έχει συσταθεί με νόμο, ή μια ανώνυμη εταιρεία ειδικού σκοπού που έχει συσταθεί με νόμο και διαχειρίζεται αποκλειστικά δημόσια περιουσία ή μια ανώνυμη εταιρεία με μοναδικό μέτοχο το ελληνικό δημόσιο κ.τ.ο.) τα οποία μπορεί να θεωρηθούν «ιδιώτης, ιδιωτική ένωση ή άλλος φορέας ιδιωτικών συμφερόντων». Επίσης αποκλείεται η συμμετοχή άλλων φορέων του δημόσιου τομέα, επιστημονικών φορέων και φορέων συλλογικών κοινωνικών συμφερόντων.
Το ανωτέρω ουσιαστικό ζήτημα έχει δύο όψεις.
Καταρχάς υπονομεύει την ίδια την ratio της ως άνω νομοθετικής ρύθμισης, διότι σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 1 του Ν.4674/2020 οι ΑΟΤΑ «έχουν ως σκοπό ιδίως την επιστημονική, συμβουλευτική και τεχνική υποστήριξη των ΟΤΑ και των ενώσεών τους, την υποστήριξη και εφαρμογή της αναπτυξιακής πολιτικής των δήμων και των περιφερειών, την ωρίμανση έργων υποδομής και την υλοποίηση πολιτικών κοινωνικής συνοχής, ψηφιακής σύγκλισης και αειφόρου ανάπτυξης».
Σύμφωνα δε με την με την αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου (σελ. 2 στο τέλος) :
«…Η επιβεβλημένη διεύρυνση των ασκούμενων αρμοδιοτήτων, η οποία είναι ενδεικτική και όχι εξαντλητική, αποδεικνύει τη σθεναρή βούληση του νομοθέτη για έμπρακτη ενδυνάμωση των ΟΤΑ με τη δημιουργία ενός ευέλικτου και ιδιόκτητου συμβουλευτικού – επιστημονικού υποστηρικτικού μηχανισμού, υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας………».
Η περιοριστική συνεπώς διατύπωση της προαναφερόμενης διάταξης, που μνημονεύει τους δυνητικούς μετόχους, στερεί από τους ΑΟΤΑ νομικά πρόσωπα ιδιωτικού μεν δικαίου που έχουν όμως πρωτίστως κοινωφελή και μη κερδοσκοπικό χαρακτήρα (τα οποία στην σχετική θεωρία του Διοικητικού Δικαίου χαρακτηρίζονται ως «δημόσια νομικά πρόσωπα ειδικού σκοπού, διεπόμενα καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο») και τα οποία είναι αντικειμενικά κατάλληλα για την παροχή επιστημονικής, συμβουλευτικής και τεχνικής συνδρομής προς τους ΟΤΑ.
Με απλά λόγια το πρόβλημα της υποστελέχωσης των ΟΤΑ με ειδικό εξειδικευμένο τεχνικό προσωπικό και της περιορισμένης δυνατότητας προσλήψεων τέτοιου προσωπικού δεν επιλύεται με την συνένωση «υποστελεχωμένων» ΟΤΑ σε έναν νέο φορέα (τον ΑΟΤΑ) αλλά με την ένταξη στον τελευταίο και δημόσιων νομικών προσώπων ειδικού σκοπού, διεπόμενων καταρχήν από το ιδιωτικό δίκαιο, που θα συμβάλλουν στην παροχή υψηλής τεχνογνωσίας και προστιθέμενης αξίας σε συμβουλευτικό και επιστημονικό επίπεδο.
Περαιτέρω δημιουργεί σοβαρό πρόβλημα στην μετεξέλιξη των ΑΑΕ/ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ, καθώς όπως είναι γνωστό στην συντριπτική πλειοψηφία των υφιστάμενων ΑΑΕ/ΟΤΑ συμμετέχουν κατά νομοθετική επιταγή και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου.
Το πρόβλημα επιτείνεται καθώς τίθεται χρονικό όριο στην μετεξέλιξη των ΑΑΕ/ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ (άρθρο 2 παρ. 6 Ν.4674/2020) έως 31.12.2020.
Σε αυτή την περίπτωση πέραν της επιβεβλημένης και διαδικαστικά χρονοβόρας απομάκρυνσης των ιδιωτικού δικαίου μετόχων τους (Δημόσιων φορέων και Οργανισμών) οι ΑΑΕ/ΟΤΑ που θα αποφασίσουν να μετεξελιχθούν θα αποστερηθούν από μετόχους που είναι αντικειμενικά κατάλληλοι για την παροχή επιστημονικής, συμβουλευτικής και τεχνικής συνδρομής προς τους ΟΤΑ. Τούτο δε την στιγμή που στην ίδια την αιτιολογική έκθεση του Ν.4674/2020 αναφέρεται ως επιβεβλημένη η μετεξέλιξη των ήδη υπαρχουσών ανωνύμων αναπτυξιακών εταιρειών ΟΤΑ σε ΑΟΤΑ.
Για τους λόγους αυτούς σε ό,τι αφορά στις ΑΑΕ/ΟΤΑ που πρόκειται να μετασχηματιστούν σε ΑΟΤΑ, προτείνεται η ακόλουθη προσθήκη:
«Μετά το εδάφιο 2 του άρθρου 6 του Ν.4674/2020 προστίθεται το ακόλουθο εδάφιο :
Ειδικά για τις υφιστάμενες αναπτυξιακές ανώνυμες εταιρείες που θα μετεξελιχθούν σε Αναπτυξιακούς Οργανισμούς, εάν στην υφιστάμενη μετοχική σύνθεση συμμετέχουν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, άλλοι φορείς ή οργανισμοί του δημόσιου τομέα, επιστημονικοί φορείς, νομικά πρόσωπα που συμμετέχει κατά πλειοψηφία το Ελληνικό Δημόσιο ή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου κοινωφελούς και μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, δεν εφαρμόζονται ως προς την μετοχική τους σύνθεση οι περιορισμοί που ορίζει η παράγραφος 2 του άρθρου 2 του Ν.4674/2020, υπό την προϋπόθεση ότι οι ΟΤΑ και οι Περιφερειακές Ενώσεις Δήμων θα κατέχουν μετά την μετεξέλιξη της αναπτυξιακής εταιρείας σε Αναπτυξιακό Οργανισμό, ποσοστό τουλάχιστον 80% του μετοχικού κεφαλαίου και αποκλειόμενης σε κάθε περίπτωση της συμμετοχής ιδιωτών ή ιδιωτικών ενώσεων ή άλλων φορέων ιδιωτικών συμφερόντων…».
Στο άρθρο 31 να αφαιρεθεί από την πρόταση αντικατάστασης της παρ. 4 του άρθρου 2 του ν. 4674/2020 στην 3η σειρά το εξαιρουμένου του Προέδρου καθώς το τεράστιο μέγεθος των υποχρεώσεων των αιρετών εκπροσώπων των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων των μετόχων ΟΤΑ είναι απαγορευτικό. Παράλληλα είναι και μη λειτουργικό καθώς ο Δήμαρχος/Πρόεδρος ή ο Περιφερειάρχης/Πρόεδρος ή ο Αντιδήμαρχος/ Πρόεδρος ή ο Αντιπερειφερειάρχης/Πρόεδρος δεν μπορεί να βρίσκεται ταυτόχρονα και στον Δήμο ή την Περιφέρεια που έχει εκλεγεί και στον Αναπτυξιακό Οργανισμό. Άλλωστε οι αιρετοί εκπρόσωποι των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων των μετόχων ΟΤΑ έχουν, λόγω της θέσης τους, πρόσβαση για διατύπωση των θέσεων και υλοποίησης των προγραμμάτων των φορέων που εκπροσωπούν στα Διοικητικά Συμβούλια των Αναπτυξιακών Οργανισμών.
Στο άρθρο 31 να αφαιρεθεί από την πρόταση αντικατάστασης της παρ. 4 του άρθρου 2 του ν. 4674/2020 στην 4η σειρά το <> καθώς το τεράστιο μέγεθος των υποχρεώσεων των αιρετών εκπροσώπων των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων των μετόχων ΟΤΑ είναι απαγορευτικό. Παράλληλα είναι και μη λειτουργικό καθώς ο Δήμαρχος/Πρόεδρος ή ο Περιφερειάρχης/Πρόεδρος ή ο Αντιδήμαρχος/Πρόεδρος δεν μπορεί να βρίσκεται ταυτόχρονα και στον Δήμο ή την Περιφέρεια και στον Αναπτυξιακό Οργανισμό. Άλλωστε οι αιρετοί εκπρόσωποι των δημοτικών ή περιφερειακών συμβουλίων των μετόχων ΟΤΑ έχουν, λόγω της θέσης τους, πρόσβαση για διατύπωση των θέσεων και υλοποίησης των προγραμμάτων των φορέων που εκπροσωπούν στα Διοικητικά Συμβούλια των Αναπτυξιακών Οργανισμών.